Sentenza n. 1499/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

I proprietari avevano presentato un’istanza di autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai sensi dell’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004, dopo il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio. La pratica era stata trasmessa alla Soprintendenza, chiamata a esprimere il proprio parere vincolante entro novanta giorni. Decorso inutilmente tale termine, il Comune non aveva concluso il procedimento. Il TAR aveva accolto l’azione avverso il silenzio e ordinato al Comune di provvedere entro novanta giorni, senza attendere ulteriormente il parere soprintendentizio. Il Ministero e la Soprintendenza hanno appellato la sentenza deducendo violazione dell’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004. Hanno sostenuto che il decorso del termine non producesse la perdita del potere della Soprintendenza, né consentisse al Comune di decidere in assenza del parere, ritenuto indefettibile. In particolare, hanno contestato la qualificazione dell’inerzia come silenzio devolutivo o comunque come fatto idoneo a consentire al Comune di provvedere autonomamente. L’appellante ha inoltre sostenuto che l’interpretazione accolta dal TAR fosse priva di base legale e contrastasse con la finalità di tutela paesaggistica, volta a impedire la sanabilità degli abusi in area vincolata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la declaratoria di illegittimità dell’inerzia comunale, modificando soltanto in parte la motivazione posta a fondamento dell’ordine di provvedere. Il Collegio ha rilevato l’esistenza di tre orientamenti: quello dell’istruttoria cogestita, secondo cui il Comune deve comunque pronunciarsi; quello dell’atto cogestito anche in fase decisoria, con applicazione del silenzio-assenso ex art. 17-bis l. 241/1990; e quello secondo cui il decorso del termine perentorio di novanta giorni determina la decadenza della Soprintendenza dallo specifico potere di esprimere un parere vincolante. Il Consiglio di Stato ha aderito a quest’ultimo orientamento. La perentorietà del termine comporta che, decorso inutilmente il termine, la Soprintendenza perda il potere di vincolare l’amministrazione procedente e il Comune possa concludere il procedimento anche senza il parere. Non si forma tuttavia un silenzio-assenso e la Soprintendenza non è privata di ogni possibilità di intervento: fino all’adozione del provvedimento finale può trasmettere un contributo partecipativo tardivo, non obbligatorio e non vincolante, che il Comune deve valutare se pervenuto in tempo utile. Il Comune, pertanto, deve provvedere sull’istanza; può eventualmente discostarsi dal parere tardivo della Soprintendenza, motivando. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata nel dispositivo, con precisazione che l’intervento tardivo della Soprintendenza costituisce una mera facoltà e non un adempimento necessario. Le spese sono state compensate per la complessità della questione e l’esistenza di oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  termine perentorio di novanta giorni

  Il termine entro cui la Soprintendenza deve esprimere il parere nell’ambito dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria è perentorio. Il suo inutile decorso determina la decadenza dallo specifico potere di esprimere un parere vincolante, ma non impedisce un intervento tardivo con valore meramente partecipativo e non vincolante fino all’adozione del provvedimento finale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il Collegio esclude che l’inerzia della Soprintendenza determini, nella fattispecie, silenzio-assenso tra amministrazioni.

• art. 17, comma 1, l. 241/1990

  Il Collegio esclude che la fattispecie sia riconducibile al silenzio devolutivo previsto da tale disposizione.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La disciplina dell’autorizzazione paesaggistica preventiva è richiamata come fattispecie omologa: il tardivo parere della Soprintendenza può essere considerato dall’amministrazione procedente, ma perde la propria natura vincolante.

• art. 100 c.p.c.

  La Soprintendenza e il Ministero hanno un interesse diretto e immediato a impugnare la sentenza che impedisce loro di esercitare il potere di intervento nel procedimento autorizzatorio.

• art. 9 Costituzione

  La soluzione interpretativa deve contemperare l’esigenza di tempestività dell’azione amministrativa con la rilevanza costituzionale della tutela del paesaggio.

Massime di principio

• Nell’ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica in sanatoria disciplinato dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004, il termine di novanta giorni assegnato alla Soprintendenza per esprimere il parere è perentorio; il suo inutile decorso determina la decadenza dal potere di esprimere un parere vincolante.
• Il decorso del termine perentorio previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004 non determina né silenzio-assenso né silenzio devolutivo, ma consente all’amministrazione procedente di concludere il procedimento senza attendere il parere vincolante della Soprintendenza.
• Dopo la scadenza del termine perentorio, la Soprintendenza può ancora intervenire nel procedimento prima dell’adozione del provvedimento finale mediante un contributo partecipativo tardivo, che non è obbligatorio né vincolante; l’amministrazione procedente deve valutarlo se pervenuto in tempo utile.
• L’amministrazione comunale competente a decidere sull’istanza di autorizzazione paesaggistica in sanatoria non può mantenere il procedimento indefinitamente sospeso in attesa del parere tardivo della Soprintendenza, ma deve provvedere espressamente e motivatamente.
• Il parere tardivo della Soprintendenza, se acquisito prima del provvedimento finale, può essere disatteso dall’amministrazione procedente, purché quest’ultima motivi specificamente sulle ragioni del mancato recepimento.

Come è indicizzato