Parere n. 1215/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale di condono paesaggistico-edilizio e il conseguente ordine di demolizione delle opere esterne, deducendo: violazione dell’articolo 32 della legge n. 47/1985 e delle competenze dell’autorità comunale delegata, poiché la Soprintendenza avrebbe espresso una valutazione di merito sostitutiva del parere favorevole della Commissione comunale per il paesaggio; difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, anche per l’omessa descrizione concreta delle opere e del loro impatto paesaggistico; travisamento dei fatti quanto alla qualificazione del vicolo come spazio aperto di interesse storico-artistico, nonostante la sua chiusura con cancello sin dal 1826; illegittima estensione del diniego a opere diverse dalla tettoia in ondulux; violazione delle garanzie partecipative; violazione dei principi di proporzionalità, legittimo affidamento e buon andamento, in ragione del protrarsi per oltre trent’anni del procedimento di condono, dei pagamenti richiesti dall’amministrazione e delle comunicazioni circa l’imminente rilascio del titolo. Il ricorrente ha inoltre contestato l’integrazione postuma della motivazione mediante il richiamo al Piano Operativo entrato in vigore nel 2025.

Il parere

La Sezione ha ritenuto il ricorso fondato e ha espresso parere per il suo integrale accoglimento. Ha rilevato che nel 2006 il Comune era l’autorità delegata alla tutela paesaggistica e che il parere favorevole della Commissione comunale per il paesaggio aveva natura vincolante, essendo equiparabile a un’autorizzazione paesaggistica. La Soprintendenza non aveva adottato un formale atto di annullamento, ma si era limitata a formulare una valutazione negativa di merito, non potendo sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità delegata; il Comune non poteva quindi recepirla come parere vincolante. Il diniego è stato inoltre ritenuto privo di adeguata motivazione e istruttoria, perché fondato su espressioni generiche e stereotipe, senza descrizione delle opere, delle loro dimensioni, della visibilità e dell’interazione con il contesto. Il riconoscimento comunale che il vicolo era chiuso da cancelli dal 1826 e non costituiva uno spazio aperto di interesse artistico o storico ha evidenziato il travisamento del presupposto fattuale posto a base del parere soprintendentizio. La Sezione ha ritenuto illegittima anche l’omessa distinzione tra la tettoia in ondulux, la veranda e la tettoia in legno, non essendo il principio di unitarietà dell’abuso ostativo a una valutazione paesaggistica differenziata. Sono state ravvisate altresì violazioni delle garanzie partecipative, poiché il preavviso di rigetto del 2020 non sostituiva la comunicazione di avvio del procedimento relativo al parere della Soprintendenza. Infine, il protrarsi ultratrentennale del procedimento, i pagamenti richiesti e le rassicurazioni sull’imminente rilascio del titolo avevano alimentato un affidamento qualificato, da bilanciare con l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica e al ripristino. Il parere ha disposto l’annullamento del diniego e degli atti connessi, dichiarando l’efficacia del parere favorevole della Commissione comunale del 10 luglio 2006, ferma la possibilità di prescrivere, se del caso, la rimozione della sola tettoia in ondulux.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, rimedio nel quale il parere del Consiglio di Stato definisce la controversia nella sostanza.

• art. 32 legge n. 47/1985

  Disciplina il rilascio della concessione in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincoli e il ruolo dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica. Nel caso esaminato, il Comune delegato era vincolato dal proprio parere favorevole, mentre la Soprintendenza non poteva sostituire la propria valutazione di merito senza un legittimo annullamento.

• art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  Costituiva, insieme alla normativa regionale toscana, la base della delega al Comune delle funzioni di protezione delle bellezze naturali all’epoca dei fatti.

• legge regionale Toscana n. 52/1979

  Rilevante quale fonte della delega al Comune di Firenze delle funzioni paesaggistiche nel periodo considerato.

• artt. 7 e 8 legge n. 241/1990

  Impongono le garanzie partecipative e la comunicazione di avvio del procedimento; la Sezione ha ritenuto che il preavviso di rigetto non sostituisse la comunicazione relativa al procedimento davanti alla Soprintendenza.

• art. 10-bis legge n. 241/1990

  Disciplina il preavviso di rigetto, che non esaurisce né sostituisce le garanzie partecipative proprie di un distinto procedimento consultivo.

• art. 3 legge n. 241/1990

  Impone una motivazione concreta e adeguata; il semplice richiamo a formule generiche o a un parere carente non è sufficiente.

• artt. 146 e 159 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamati in relazione al procedimento di autorizzazione e controllo paesaggistico e alle garanzie procedimentali connesse.

• art. 10, comma 4, lettera g), d.lgs. n. 42/2004

  La qualificazione di un’area come spazio aperto di interesse artistico o storico presuppone l’effettiva sussistenza dei relativi caratteri; il vicolo chiuso da cancelli dal 1826 non è stato ritenuto riconducibile a tale categoria.

• art. 97 Costituzione

  Il protrarsi per oltre trent’anni del procedimento e il comportamento contraddittorio dell’amministrazione sono stati ritenuti lesivi del buon andamento e dell’affidamento del privato.

• art. 9 Costituzione

  Richiamato dal Comune quale fondamento della tutela delle caratteristiche identitarie del territorio, ma non sufficiente a escludere l’obbligo di una motivazione concreta e proporzionata.

• art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU

  Richiamato in relazione alla tutela della proprietà e al principio di proporzionalità del sacrificio imposto dall’ordine di demolizione.

• art. 13.10.2 Norme tecniche di attuazione del Piano Operativo

  Richiamato dal Comune per sostenere l’insanabilità delle opere esterne sulla base del Piano Operativo entrato in vigore nel 2025; tale richiamo è stato considerato un’inammissibile integrazione postuma della motivazione del diniego del 2021.

• Cons. Stato, sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836

  Afferma che il giudizio di compatibilità paesaggistica deve valutare in modo concreto e puntuale l’interazione tra opera e contesto, descrivendo l’impatto visivo e le ragioni del contrasto.

• Cons. Stato, sez. III, 26 gennaio 2026, n. 609

  Richiamato a sostegno del divieto di integrazione postuma della motivazione e del principio tempus regit actum.

Massime di principio

• Quando un Comune esercita funzioni paesaggistiche delegate, il parere dell’organo comunale competente costituisce espressione vincolante della valutazione paesaggistica e non può essere disatteso sulla base di una mera valutazione negativa di merito della Soprintendenza, ove quest’ultima non abbia adottato un legittimo provvedimento di annullamento e non disponga del potere di sostituirsi all’autorità delegata.
• Il diniego di condono per ragioni paesaggistiche deve contenere una motivazione concreta e puntuale, riferita alle specifiche opere, alle loro caratteristiche, alla visibilità e all’interazione con il contesto; formule generiche sul contrasto con i valori paesaggistici non sono sufficienti.
• La qualificazione dell’area tutelata e dei relativi presupposti fattuali deve essere verificata in concreto. Se l’amministrazione riconosce successivamente che il presupposto storico o paesaggistico posto a base del diniego non sussiste, il provvedimento è viziato per travisamento e difetto di istruttoria.
• Il principio di unitarietà dell’abuso edilizio non impedisce all’amministrazione di distinguere, nella valutazione paesaggistica, le diverse componenti dell’intervento quando esse presentino caratteristiche autonome e non siano state oggetto di una motivazione negativa specifica.
• La partecipazione al procedimento di diniego finale o la comunicazione del preavviso di rigetto non sostituiscono la comunicazione di avvio di un distinto procedimento paesaggistico, che deve consentire al privato di intervenire prima dell’emissione del parere dell’autorità competente.
• Il protrarsi irragionevole del procedimento di condono, accompagnato da richieste di pagamento e da comunicazioni amministrative orientate al rilascio del titolo, può generare un affidamento qualificato da bilanciare concretamente con l’interesse pubblico, imponendo la valutazione di misure proporzionate e meno lesive dell’ordine di demolizione.

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