Sentenza n. 6325/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato dapprima la nota ministeriale che comunicava il parere negativo del Comitato tecnico-scientifico per le belle arti sull’istanza di revisione del vincolo e, con motivi aggiunti, il successivo provvedimento definitivo di rigetto. Il ricorso principale deduceva, in sintesi, che l’amministrazione avrebbe modificato i presupposti del vincolo originariamente fondato sull’attribuzione dell’opera a Giotto, pur riconoscendo successivamente l’incertezza dell’autore; la violazione degli artt. 1, 10-bis e 21-octies l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e delle garanzie partecipative, per mancata comunicazione dei motivi ostativi; il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento dei fatti, la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché l’opera sarebbe stata vincolata nonostante l’incertezza sull’autore e persino sull’ambito artistico di riferimento; nonché l’erroneità della valutazione della rarità e qualità dell’opera e l’omessa considerazione dei rimaneggiamenti conseguenti al restauro del 1992. Con i motivi aggiunti sono state riproposte e sviluppate tali censure contro il provvedimento definitivo, deducendo inoltre perplessità, contraddittorietà, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei contenuti della perizia prodotta dalla ricorrente e violazione dei principi di buon andamento, collaborazione e buona fede.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso principale perché rivolto contro la nota di trasmissione del parere del Comitato tecnico-scientifico, atto meramente endoprocedimentale, mentre l’atto conclusivo del procedimento era il successivo diniego ministeriale del 29 maggio 2025, ritualmente impugnato con motivi aggiunti. I motivi aggiunti sono stati respinti nel merito. Il Collegio ha rilevato anzitutto che era dubbio che la nuova perizia sulla non attribuibilità a Giotto costituisse una sopravvenienza rilevante ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, poiché la relazione del 1999, richiamata nel decreto di vincolo del 2004, già considerava l’ipotesi di una diversa attribuzione e valorizzava comunque l’elevato interesse storico-artistico dell’opera. In ogni caso, il Ministero aveva legittimamente proceduto a una nuova valutazione dell’interesse culturale. Tale valutazione è espressione di ampia discrezionalità tecnico-valutativa e può essere sindacata soltanto per irragionevolezza, sproporzione, inadeguatezza, illogicità, incoerenza, incompletezza o erroneità del criterio tecnico e del procedimento applicativo. Il giudice ha ritenuto sufficiente la motivazione fondata sulla qualità tecnica dell’opera, sulla rarità qualitativa e quantitativa e sulla sua provenienza storica, anche considerando i criteri del D.M. 537/2017. L’incertezza sull’autore non esclude, di per sé, la qualità esecutiva né impedisce l’imposizione del vincolo diretto. È stata inoltre ritenuta legittima la valutazione svolta anche mediante immagini e fonti bibliografiche, posto che il dipinto si trova all’estero e che la ricorrente non aveva adeguatamente contestato l’attendibilità delle fonti. Le contestazioni sul restauro del 1992 sono state giudicate non probanti, perché riferite ad altri interventi dello stesso restauratore e non supportate da un concreto raffronto tra lo stato dell’opera prima e dopo il restauro; il restauro, inoltre, aveva consentito di individuare la preesistente pittura medievale. Quanto alla rarità, la ricorrente non aveva dimostrato l’inattendibilità della conclusione ministeriale sull’esistenza di pochissimi esempi su tavola di analoga qualità e raffinatezza. In presenza di opinioni tecniche divergenti ma entrambe plausibili, prevale la valutazione dell’organo istituzionalmente competente, salvo prova dell’inattendibilità scientifica della valutazione amministrativa. Anche l’eventuale esclusione della provenienza dalla Casa Altieri non avrebbe comunque determinato l’illegittimità del diniego, poiché sarebbero rimasti gli ulteriori criteri della qualità e della rarità dell’opera. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Il precedente vincolo del 10 marzo 2000 era stato annullato per violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10, comma 3, lettera a), d.lgs. 42/2004

  Costituisce il fondamento della dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante di beni appartenenti a privati.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Prevede la dichiarazione dell’interesse culturale particolarmente importante, applicata al dipinto oggetto del vincolo.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  È richiamato insieme agli artt. 10 e 13 quale disciplina della dichiarazione di interesse culturale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto dubbio che la nuova perizia costituisse un sopravvenuto motivo di pubblico interesse o un mutamento imprevedibile della situazione di fatto idoneo a fondare la revoca; ha comunque esaminato la nuova valutazione dell’interesse culturale svolta dall’amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è stato adottato nel procedimento conclusosi con il diniego definitivo, impugnato con motivi aggiunti.

• D.M. 537/2017

  La rilevanza culturale deve essere valutata "in maniera esaustiva, con motivazioni puntuali, riferimenti bibliografici aggiornati, se disponibili" e mediante "l’associazione di più di un principio di rilevanza".

  Il decreto è stato utilizzato come parametro di valutazione della qualità e rarità dell’opera, pur trattandosi di criteri elaborati per gli attestati di libera circolazione. La qualità può essere apprezzata considerando magistero esecutivo, capacità espressiva e invenzione/originalità; la rarità può avere natura qualitativa e/o quantitativa.

• art. 73 c.p.a.

  Le parti hanno depositato memorie in vista dell’udienza pubblica.

Massime di principio

• La nota con cui l’amministrazione comunica o trasmette il parere di un organo consultivo, quando non conclude il procedimento, ha natura endoprocedimentale e non è autonomamente impugnabile; l’impugnazione deve essere rivolta contro il successivo provvedimento conclusivo, eventualmente mediante motivi aggiunti.
• La dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante è espressione di ampia discrezionalità tecnico-valutativa. Il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, nonché della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituzione del giudice all’amministrazione.
• L’incertezza sull’attribuzione di un’opera a uno specifico autore non esclude, di per sé, la possibilità di riconoscere un interesse culturale particolarmente importante e di imporre un vincolo diretto, quando la qualità tecnica, la rarità, la collocazione storico-artistica o altri autonomi elementi giustifichino la tutela.
• In materia di valutazioni storico-artistiche, chi contesta la determinazione amministrativa deve dimostrare, secondo le regole della disciplina scientifica rilevante, l’inattendibilità della valutazione. In presenza di opinioni divergenti ma entrambe plausibili, il giudice deve dare prevalenza alla valutazione dell’organo istituzionalmente competente.
• La valutazione della qualità e rarità di un bene culturale può fondarsi, ove adeguatamente motivata, su immagini e fonti bibliografiche attendibili, anche senza esame diretto dell’opera, soprattutto quando il bene si trovi all’estero.
• Quando il provvedimento di tutela è fondato sull’associazione di più criteri autonomi di rilevanza culturale, l’eventuale caducazione di uno solo di essi non determina necessariamente l’illegittimità dell’atto se gli altri criteri sono autonomamente idonei a sorreggerlo.

Come è indicizzato