Sentenza n. 16561/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un immobile confinante con un villino adibito ad albergo, collocati nella componente «Città Storica» del piano regolatore e in area soggetta a vincolo paesaggistico, ha chiesto l’accertamento dell’obbligo di Roma Capitale di provvedere sulla diffida inviata il 30 settembre 2025 (indicata nel prosieguo della motivazione anche come del 24 settembre 2025). Ha segnalato la realizzazione, a suo dire abusiva, di una terrazza pavimentata con piscina, solarium e zona relax, di una tettoia semichiusa, di un locale bagno con lavatoio e della trasformazione di finestre in portefinestre. Ha dedotto la violazione dell’obbligo di provvedere ex art. 2 l. 241/1990, sostenendo che le opere non fossero coperte dai titoli edilizi presentati e fossero prive della preventiva autorizzazione della Soprintendenza. La Soprintendenza aveva riferito di non avere riscontrato assensi relativi alle opere; Roma Capitale aveva successivamente comunicato di avere verificato due CILA del 2025 senza rilevare le irregolarità lamentate. La società controinteressata ha eccepito l’improcedibilità per cessazione dell’inerzia e contestato la necessità dell’autorizzazione paesaggistica e l’illegittimità delle opere.

La decisione

Il ricorso è accolto quanto all’accertamento dell’obbligo di provvedere. La nota municipale del 15 settembre 2026 non ha fatto venir meno l’inerzia, perché ha esaminato soltanto gli interventi interni oggetto di due CILA e non ha dato riscontro completo alla diffida, che riguardava la legittimità complessiva delle opere, i titoli e gli eventuali assensi connessi ai vincoli, nonché la piscina. La stessa amministrazione ha riconosciuto la necessità di verificare l’epoca di ultimazione, gli ulteriori vincoli, la conformità urbanistico-edilizia e le pratiche pregresse. Roma Capitale deve quindi fornire un riscontro esplicito e completo entro 60 giorni dalla comunicazione amministrativa della sentenza. Il TAR non ha deciso se le opere siano legittime o abusive, rimettendo tale valutazione all’amministrazione nell’esercizio dei poteri repressivi. La Soprintendenza è stata estromessa perché nessuna inerzia le era imputabile. Le spese sono state poste a carico di Roma Capitale e della società controinteressata, per euro 1.000 ciascuna oltre accessori, mentre sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura e della Soprintendenza.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  In questi casi, nei quali la situazione di prossimità tra i due fondi (c.d. “vicinitas”) conferisce al proprietario di un'area o di un fabbricato confinante con l'immobile nel quale assume essere stato realizzato un abuso edilizio un interesse differenziato e qualificato all'esercizio dei poteri repressivi e sanzionatori da parte dell'organo competente (T.A.R. Campania-Napoli, sez. VIII, n. 5059/2023), l'Amministrazione deve attivare un procedimento di controllo e concluderlo con un provvedimento esplicito - sia esso sanzionatorio o di motivata archiviazione - non potendo giustificare un comportamento meramente silente (T.A.R. Lombardia-Milano, sez. IV, n. 1634/2026).

  L’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso può sussistere anche in assenza di una previsione puntuale quando il proprietario confinante, titolare di un interesse differenziato in ragione della vicinitas, presenta un esposto circostanziato su presunti abusi edilizi. L’amministrazione deve svolgere il controllo e concluderlo con una decisione espressa, sanzionatoria oppure di motivata archiviazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Posto che, per costante insegnamento pretorio, affinché possa configurarsi il silenzio-inadempimento contestabile ai sensi del combinato disposto degli artt. 2 della legge n. 241/1990, 31 e 117 c.p.a., occorre che sussista un obbligo di provvedere e che, decorso il termine di conclusione del relativo procedimento, l'Amministrazione non abbia adottato alcun provvedimento espresso, detto obbligo in particolare può dirsi sussistente, oltre che nei casi espressamente previsti da una norma ed in quelli in cui la legge prevede la presentazione di un’istanza da parte del privato (così riconoscendogli la titolarità di una situazione qualificata e differenziata) anche in ipotesi ulteriori nelle quali si evidenzino specifiche ragioni di giustizia ed equità che impongano l'adozione di un provvedimento espresso ovvero tutte le volte in cui, in ordine al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell'amministrazione (ex multis, Cons. St., sez. II, n. 4038/2023; C.G.A.R.S., n. 870/2023).

  L’azione contro il silenzio presuppone un obbligo di provvedere e il decorso del termine senza un provvedimento espresso. L’obbligo può derivare non solo da una norma o dalla presentazione di un’istanza legalmente prevista, ma anche da specifiche ragioni di giustizia ed equità o dall’affidamento del privato, fondato sui doveri di correttezza e buona amministrazione, a ricevere una determinazione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  In particolare, tra le ipotesi in cui ragioni di giustizia ed equità impongano all’amministrazione di provvedere con una determinazione espressa figurano i casi in cui, come nella fattispecie, il proprietario di un fondo confinante sollecita, con un esposto circostanziato e documentato, l’amministrazione locale ad esercitare i poteri di vigilanza e repressione di presunti abusi edilizi ex art. 27 d.P.R. n. 380/2001.

  La sollecitazione circostanziata e documentata del proprietario di un fondo confinante all’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione edilizia fonda, per ragioni di giustizia ed equità e in presenza dell’interesse qualificato derivante dalla vicinitas, l’obbligo dell’amministrazione di attivare il controllo e adottare un provvedimento espresso.

Massime di principio

• Il proprietario di un fondo confinante con un immobile sul quale siano denunciati, con esposto circostanziato e documentato, possibili abusi edilizi è titolare, in ragione della vicinitas, di un interesse differenziato e qualificato a che l’amministrazione eserciti i poteri di vigilanza e repressione; l’amministrazione deve attivare il controllo e concluderlo con un provvedimento espresso, sanzionatorio o di motivata archiviazione.
• La risposta amministrativa non fa venir meno l’obbligo di provvedere quando esamina solo una parte delle opere o delle questioni sottoposte con la diffida e lascia impregiudicati accertamenti rilevanti sulla legittimità complessiva degli interventi. In tal caso il giudice può accertare l’obbligo di completare il riscontro, senza sostituirsi all’amministrazione nella valutazione della legittimità edilizia delle opere.

Come è indicizzato