Corte di giustizia, Sentenza C-15/19

Applicazione della direttiva 1999/31/CE alla discarica di Malagrotta

La pronuncia interviene in un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana in una controversia tra A.M.A. e Co.La.Ri. relativa ai maggiori costi della gestione post-operativa della discarica di Malagrotta. Il nodo interpretativo riguarda l’applicazione degli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/CE alle discariche preesistenti e, in particolare, la legittimità della proroga della gestione successiva alla chiusura da 10 a 30 anni.

Contesto normativo dell’Unione

La Corte richiama anzitutto l’obiettivo generale della direttiva 1999/31/CE, espresso all’articolo 1, consistente nel ridurre al minimo gli impatti negativi delle discariche sull’ambiente e sulla salute umana durante l’intero ciclo di vita della discarica. Sono rilevanti anche:

• l’articolo 2, che definisce, tra l’altro, "discarica", "gestore" e "detentore";
• l’articolo 3, paragrafo 1, che estende l’applicazione della direttiva a tutte le discariche definite nell’articolo 2;
• l’articolo 10, che impone agli Stati membri di garantire che tutti i costi di impianto, esercizio, chiusura e gestione successiva per almeno 30 anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore;
• l’articolo 13, che disciplina la procedura di chiusura e la gestione successiva alla chiusura;
• l’articolo 14, che detta il regime transitorio per le discariche autorizzate o già in funzione al momento del recepimento. La sentenza richiama inoltre i considerando 25 e 29 della direttiva, nonché la direttiva 75/442/CEE, la direttiva 90/313/CEE e la direttiva 2006/12/CE, oltre all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE per il principio "chi inquina paga".

Fatti e procedimento principale

A.M.A., società interamente partecipata dal Comune di Roma e concessionaria del servizio di gestione dei rifiuti urbani, aveva affidato a Co.La.Ri. l’attività di smaltimento presso la discarica di Malagrotta. Il contratto prevedeva inizialmente una gestione post-chiusura di 10 anni. In seguito all’applicazione della direttiva 1999/31/CE e della normativa italiana di recepimento, il periodo è stato esteso a 30 anni. Un lodo arbitrale ha condannato A.M.A. a rimborsare a Co.La.Ri. i maggiori oneri derivanti da tale proroga; la Corte d’appello di Roma ha confermato il lodo, e A.M.A. ha proposto ricorso per cassazione.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiede in sostanza se sia conforme alla direttiva 1999/31/CE interpretare la normativa nazionale nel senso che:

• la direttiva si applica anche alle discariche preesistenti già autorizzate;
• l’obbligo di gestione post-chiusura per almeno 30 anni si estende a tali discariche senza misure specifiche per limitare l’impatto finanziario sul detentore;
• il costo della proroga può gravare sul detentore dei rifiuti anche in deroga agli accordi contrattuali originari;
• ai fini della quantificazione dei costi, debbano considerarsi anche i rifiuti conferiti prima dell’entrata in vigore della normativa di recepimento.

Ricevibilità del rinvio

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata da Co.La.Ri. Richiama la presunzione di rilevanza delle questioni pregiudiziali e ricorda che può rifiutare di statuire solo se la questione è manifestamente priva di rapporto con la controversia o ipotetica. Nel caso concreto, il rinvio espone adeguatamente i motivi della richiesta e la risposta della Corte è idonea a incidere sulla soluzione della controversia principale.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che l’articolo 14 della direttiva 1999/31/CE istituisce un regime transitorio per le discariche preesistenti, volto a renderle conformi ai nuovi requisiti ambientali, ma non le esonera dall’applicazione delle altre disposizioni della direttiva. In particolare, per le discariche ancora in funzione al momento del recepimento, trova applicazione l’articolo 13 sulla chiusura e sulla gestione successiva alla chiusura.

La Corte chiarisce che l’obbligo di manutenzione, sorveglianza e controllo dopo la chiusura si applica per il tempo ritenuto necessario dall’autorità competente e, comunque, deve essere letto in combinazione con l’articolo 10, che richiede la copertura dei costi di chiusura e di gestione successiva per almeno 30 anni mediante il prezzo di smaltimento.

Quanto alla distinzione tra rifiuti conferiti prima o dopo il recepimento, la Corte afferma che la direttiva non prevede un regime differenziato in base alla data di conferimento: l’obbligo di copertura dei costi riguarda lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti nella discarica e si riferisce all’impianto nel suo insieme. Non è quindi possibile frazionare temporalmente l’obbligo in funzione della data di abbancamento.

Principio "chi inquina paga" e riparto dei costi

La Corte ribadisce che l’articolo 10 è espressione del principio "chi inquina paga", secondo cui il costo dello smaltimento deve gravare sui detentori dei rifiuti. Lo Stato membro può scegliere lo strumento finanziario ritenuto più idoneo, ma deve garantire che i costi siano effettivamente coperti dai prezzi di smaltimento. Non è invece imposto alcun metodo specifico di finanziamento, né un obbligo di prevedere meccanismi di attenuazione dell’impatto economico sul detentore derivante dall’allungamento del periodo di gestione.

Irretroattività e applicazione nel tempo

La Corte esclude la violazione dei principi di certezza del diritto e di irretroattività. La fissazione del periodo minimo di 30 anni non riguarda le discariche già chiuse prima del termine di recepimento e non incide quindi su situazioni definitivamente esaurite. Essa si applica invece agli effetti futuri di una situazione ancora in corso al momento dell’entrata in vigore della nuova disciplina. Nel caso di Malagrotta, poiché la discarica era ancora in funzione al termine di recepimento, la disciplina può applicarsi senza carattere retroattivo.

Quantificazione concreta dei costi

Pur affermando la compatibilità generale della disciplina, la Corte precisa che i costi di gestione successiva devono essere effettivamente connessi agli impatti ambientali dei rifiuti presenti nella discarica e devono essere determinati tenendo conto di tutti gli elementi pertinenti, compresi:

• quantità e tipologia dei rifiuti presenti;
• costi già sostenuti dal detentore;
• costi stimati per i servizi del gestore. Spetta al giudice nazionale verificare che l’importo richiesto copra solo l’aumento di costo connesso alla proroga del periodo di gestione post-chiusura da 10 a 30 anni.

Dispositivo

La Corte dichiara che gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/CE non ostano all’interpretazione della normativa nazionale secondo cui una discarica in funzione alla data di recepimento deve essere assoggettata agli obblighi della direttiva, inclusa la proroga della gestione successiva alla chiusura, senza distinzione in base alla data di conferimento dei rifiuti e senza misure per contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti.

Principio di diritto desumibile

Per le discariche già in esercizio alla data di recepimento, la direttiva 1999/31/CE si applica anche alla fase di gestione successiva alla chiusura, imponendo una copertura dei costi per almeno 30 anni a carico dei detentori dei rifiuti secondo il principio "chi inquina paga"; tale applicazione non è retroattiva e non richiede una distinzione tra rifiuti conferiti prima o dopo il recepimento né misure speciali di attenuazione finanziaria a favore del detentore.