Corte di giustizia, Sentenza C-924/19

Compatibilità della normativa ungherese su asilo, rimpatrio e zone di transito

La pronuncia, resa su rinvii pregiudiziali urgenti del giudice amministrativo di Szeged, riguarda due nuclei di questioni: da un lato, l’inammissibilità delle domande di protezione internazionale presentate da cittadini afghani e iraniani ai quali era stato contestato il transito in Serbia, Bulgaria e Turchia; dall’altro, il regime del loro collocamento nella zona di transito di Röszke dopo il rigetto delle domande e l’adozione di decisioni di rimpatrio.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti, FMS e FNZ da un lato, SA e SA junior dall’altro, avevano presentato domanda di asilo in Ungheria. Le autorità ungheresi le avevano respinte come inammissibili sulla base dell’articolo 51, paragrafo 2, lettera f), della legge sul diritto di asilo, ritenendo sufficiente il fatto che i richiedenti fossero giunti in Ungheria attraverso un paese in cui non correvano rischio di persecuzione o di danno grave, oppure in cui era garantito un adeguato livello di protezione. Contestualmente erano state adottate decisioni di rimpatrio verso la Serbia, poi modificate dall’autorità di polizia degli stranieri verso i paesi di origine (Afghanistan e Iran).

Dopo il diniego serbo di riammissione, i ricorrenti continuarono a permanere nel settore della zona di transito di Röszke riservato ai cittadini di paesi terzi la cui domanda di asilo era stata respinta. Il giudice del rinvio ha ritenuto che tale collocamento potesse costituire un trattenimento de facto e ha sollevato cinque questioni pregiudiziali, alcune delle quali relative alla tutela giurisdizionale contro la modifica del paese di destinazione nelle decisioni di rimpatrio.

Normativa UE rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio;
• la direttiva 2013/32/UE sulle procedure di asilo;
• la direttiva 2013/33/UE sulle condizioni di accoglienza;
• la direttiva 2011/95/UE, quale parametro per la nozione di persecuzione e danno grave;
• l’articolo 47 della Carta, sul diritto a un ricorso effettivo;
• l’articolo 18 della Carta, sul diritto di asilo;
• il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• il regolamento (UE) n. 604/2013 e il regolamento (UE) 2016/399, oltre all’accordo di riammissione UE-Serbia.

Prima questione: inammissibilità per transito in paese terzo

La Corte esclude che l’articolo 33 della direttiva 2013/32 consenta a uno Stato membro di dichiarare inammissibile una domanda di protezione internazionale solo perché il richiedente è transitato in uno Stato terzo in cui non era esposto a persecuzioni o danno grave, o in cui disponeva di un adeguato livello di protezione. L’elenco dei motivi di inammissibilità dell’articolo 33, paragrafo 2, è tassativo e la normativa ungherese non corrisponde né alla nozione di paese di primo asilo dell’articolo 35, né a quella di paese terzo sicuro dell’articolo 38, poiché il mero transito non integra il necessario “legame” con il paese terzo e non soddisfa le condizioni cumulative richieste, compreso il rispetto del non-refoulement.

Seconda questione: conseguenze del rifiuto di riammissione e domande reiterate

La Corte chiarisce che, se una domanda è stata respinta con un motivo di inammissibilità contrario al diritto UE e tale rigetto è stato confermato con decisione giurisdizionale definitiva, l’autorità accertante non è tenuta a riesaminare d’ufficio la domanda. Tuttavia, una nuova domanda non può essere dichiarata inammissibile come “domanda reiterata” ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d), quando l’autorità accertante constata che il rigetto precedente era contrario al diritto dell’Unione; la sentenza della Corte che accerta tale incompatibilità costituisce infatti un elemento nuovo.

La Corte non aderisce, invece, all’idea che il diritto UE imponga un riesame automatico ex officio in simili circostanze: il rimedio dipende dalle regole interne e dal principio di leale cooperazione, ma non si traduce in un obbligo generale di riapertura d’ufficio. Resta però fermo che la nuova domanda non può essere respinta come reiterata se il rigetto originario era viziato da incompatibilità con il diritto dell’Unione.

Qualificazione del soggiorno in zona di transito come trattenimento

La Corte afferma che l’obbligo di soggiornare permanentemente in una zona di transito chiusa, con movimenti limitati e sorvegliati, non liberamente abbandonabile in alcuna direzione, costituisce una privazione di libertà e quindi un “trattenimento” ai sensi della direttiva 2013/33 e della direttiva 2008/115. La qualificazione non dipende dal nome formale della misura, ma dal suo contenuto effettivo.

Terza questione: trattenimento del richiedente asilo in zona di transito

Quanto alla direttiva 2013/32, la Corte osserva che l’articolo 43 consente procedure di frontiera o in zona di transito solo per un massimo di quattro settimane dalla presentazione della domanda. Pertanto, un trattenimento che superi tale limite non è autorizzato da tale disposizione, anche nei casi di afflusso massiccio, poiché il paragrafo 3 consente soltanto di proseguire la procedura in prossimità della frontiera in condizioni normali di accoglienza, non in stato di privazione della libertà.

Sotto il profilo della direttiva 2013/33, la Corte esclude che un richiedente possa essere trattenuto soltanto perché non è in grado di provvedere alle proprie necessità. I motivi di trattenimento sono tassativi e devono essere collegati a esigenze specifiche, non alla mera indigenza. Inoltre, il trattenimento deve essere disposto per iscritto, previa valutazione di necessità e proporzionalità, e deve essere soggetto a controllo giurisdizionale. La direttiva non impone un termine massimo predeterminato per il mantenimento del trattenimento, ma richiede che esso duri solo finché permane il motivo giustificativo e che l’autorità agisca con diligenza.

Quarta questione: trattenimento nel quadro della direttiva rimpatri

Per i cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare, la direttiva 2008/115 impone le stesse garanzie sostanziali: il trattenimento è ammissibile solo per preparare il rimpatrio o eseguire l’allontanamento, in presenza di rischio di fuga o ostruzione, e non può fondarsi sul solo fatto che la persona è destinataria di una decisione di rimpatrio e non ha mezzi di sostentamento. Anche qui servono una decisione motivata, la verifica della necessità e della proporzionalità, un controllo giurisdizionale effettivo e il rispetto del limite massimo di diciotto mesi.

Conseguenze del trattenimento illegittimo e primato del diritto UE

La Corte attribuisce rilievo decisivo all’articolo 47 della Carta e al primato del diritto dell’Unione. Se il diritto nazionale non prevede alcun controllo giurisdizionale della legittimità del trattenimento, il giudice nazionale deve disapplicare le norme interne incompatibili e dichiararsi competente a decidere sul ricorso. Qualora accerti l’illegittimità della privazione di libertà, deve poter ordinare l’immediato rilascio.

Per i richiedenti protezione internazionale, una volta cessato il trattenimento, resta applicabile il diritto alle condizioni materiali di accoglienza, con possibilità di ottenere un sussidio economico o un alloggio in natura. Anche rispetto a tale diritto, il giudice nazionale deve potersi dichiarare competente se il diritto interno non offre un rimedio giurisdizionale effettivo.

Tutela giurisdizionale contro la modifica del paese di destinazione del rimpatrio

Sul punto più innovativo della sentenza, la Corte afferma che la modifica del paese di destinazione in una precedente decisione di rimpatrio costituisce, sostanzialmente, una nuova decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo 3, punto 4, della direttiva 2008/115. Di conseguenza, il cittadino interessato deve disporre di un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13 della medesima direttiva.

Non basta un’opposizione dinanzi a un’autorità amministrativa non indipendente, senza successivo controllo giurisdizionale. In assenza di un rimedio interno conforme all’articolo 47 della Carta, il giudice nazionale investito del ricorso deve riconoscersi competente e disapplicare la normativa che gli impedirebbe di esaminare la legittimità della decisione di rimpatrio così modificata.

Dispositivo

La Corte, in sintesi:

• dichiara incompatibile con la direttiva 2013/32 la causa di inammissibilità basata sul semplice transito in un paese terzo “sicuro” in senso improprio;
• precisa che una domanda reiterata non può essere respinta quando il rigetto precedente è stato constatato contrario al diritto UE;
• qualifica il soggiorno obbligato in zona di transito come trattenimento;
• esclude che il trattenimento possa superare quattro settimane nella procedura di frontiera dell’articolo 43 della direttiva 2013/32;
• ribadisce che il trattenimento, sia nel sistema asilo sia nel sistema rimpatri, richiede base legale, motivazione, controllo giurisdizionale e rispetto dei limiti e delle finalità previste dalle direttive;
• impone al giudice nazionale, in assenza di tutela interna effettiva, di assumere la competenza necessaria per garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione.