Tribunale, Sentenza T-646/18

Diniego di accesso a una relazione finale di revisione interna dell’EACEA

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Laurence Bonnafous contro la Commissione europea, volto all’annullamento della decisione che aveva negato l’accesso a una relazione finale di revisione interna relativa alla gestione delle risorse umane dell’EACEA. La causa si colloca nell’ambito dell’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione e dell’interazione tra il regolamento n. 1049/2001 e la disciplina finanziaria applicabile alle relazioni del revisore interno.

Fatti e procedimento

La ricorrente, già agente contrattuale presso l’EACEA, aveva chiesto accesso al documento identificato come "Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency". Il servizio interno di revisione della Commissione aveva inizialmente negato l’accesso, invocando l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, perché la divulgazione avrebbe potuto pregiudicare gli obiettivi della revisione e ostacolare l’attuazione delle raccomandazioni. La Commissione ha poi adottato la decisione impugnata C(2018) 6753 final del 9 ottobre 2018, confermando il diniego. La ricorrente ha chiesto l’annullamento della decisione e la condanna alle spese; la Commissione ha chiesto il rigetto del ricorso.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 15, paragrafo 3, TFUE e l’articolo 42 della Carta, che riconoscono il diritto di accesso ai documenti;
• il regolamento (CE) n. 1049/2001, in particolare l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, e l’articolo 6, paragrafo 4;
• l’articolo 296 TFUE e l’articolo 41 della Carta, quanto all’obbligo di motivazione;
• l’articolo 99, paragrafo 6, del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, poi sostituito dall’articolo 118, paragrafo 9, del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, che prevede l’accessibilità pubblica delle relazioni e constatazioni del revisore interno solo dopo la convalida delle misure di attuazione.

Motivi di ricorso

La ricorrente articolava tre motivi principali:

• insufficiente motivazione della decisione di diniego;
• violazione dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, dell’articolo 42 della Carta e del regolamento n. 1049/2001, perché la revisione era già terminata e non vi sarebbe stata alcuna base per negare l’accesso;
• violazione del principio di proporzionalità, per l’asserita applicazione di una presunzione generale di non divulgazione senza esame concreto del documento.

Ragionamento del Tribunale sul motivo di motivazione

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire di comprendere l’iter logico seguito dall’istituzione e di permettere il controllo giurisdizionale. Nel caso di specie, ha ritenuto che la Commissione avesse esposto in modo chiaro i rischi connessi alla divulgazione: pregiudizio alla serenità e indipendenza della revisione, compromissione del clima di fiducia con l’EACEA e possibile impatto negativo sull’attuazione delle raccomandazioni. Il fatto che la decisione fosse formulata in termini di rischio prevedibile non la rendeva astratta o insufficiente. Quanto al messaggio e-mail del 19 settembre 2018, il Tribunale ha osservato che esso aveva solo funzione di comunicare la proroga del termine di risposta e non poteva fungere da motivazione del diniego. È stata respinta anche la censura relativa all’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001: la ricorrente non aveva dimostrato alcuna violazione concreta del dovere di informazione e assistenza, tanto più che la procedura era stata regolarmente seguita e la Commissione aveva risposto con diligenza.

Ragionamento del Tribunale sul diniego di accesso

Il Tribunale ribadisce che il regolamento n. 1049/2001 mira a garantire il più ampio accesso possibile ai documenti, ma che l’articolo 4 prevede eccezioni da interpretare restrittivamente. Tuttavia, nel caso delle relazioni e constatazioni del revisore interno, l’articolo 99, paragrafo 6, del regolamento finanziario impone una lettura coordinata: tali documenti restano riservati fino alla convalida delle misure di attuazione da parte del revisore interno. Da ciò deriva una presunzione generale secondo cui la divulgazione anticipata delle relazioni e conclusioni del revisore interno può nuocere agli obiettivi delle revisioni. Il Tribunale sottolinea che questa limitazione è circoscritta sia soggettivamente, perché riguarda solo le revisioni interne del revisore interno, sia temporalmente, perché opera solo fino alla convalida delle misure attuative. Nel caso concreto, pur essendo già stata adottata la relazione finale, al momento della decisione non tutte le raccomandazioni risultavano ancora attuate o convalidate. La ricorrente non ha quindi dimostrato che il documento fosse fuori dal perimetro della presunzione o che si fosse di fronte a un evento aleatorio, futuro e lontano. Il richiamo alla giurisprudenza precedente, in particolare Franchet e Byk, non era decisivo perché la disciplina finanziaria rilevante era nel frattempo cambiata.

Esame dell’interesse pubblico prevalente e dell’esame concreto del documento

Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non fosse tenuta, nel caso concreto, a un esame specifico e individuale del documento richiesto, proprio perché esso rientrava nella presunzione generale di riservatezza. La valutazione concreta è, in linea di principio, necessaria nelle domande di accesso, ma può essere superata quando è evidente che il documento ricade integralmente in una eccezione. Quanto all’interesse pubblico prevalente, il Tribunale ha osservato che la ricorrente aveva in sostanza invocato un interesse personale, ossia l’utilizzo del documento per sostenere altri contenziosi. Un interesse di questo tipo non può essere qualificato come interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Non essendo emersi altri elementi, non è stata dimostrata alcuna ragione capace di imporre la divulgazione.

Principio di proporzionalità

Il terzo motivo è stato respinto sulla base delle stesse considerazioni che escludevano la necessità di un esame concreto del documento. Se la divulgazione del documento è coperta da una presunzione generale di pregiudizio fino alla convalida delle misure attuative, il diniego non viola il principio di proporzionalità, perché è temporalmente limitato e funzionale a salvaguardare l’efficacia della revisione interna.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. In applicazione dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, ha condannato la ricorrente alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che:

• le relazioni e conclusioni del revisore interno possono essere protette da una presunzione generale di non divulgazione finché le misure di attuazione non siano state convalidate;
• l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 va letto in modo coerente con l’articolo 99, paragrafo 6, del regolamento finanziario;
• in tale ipotesi l’istituzione non è tenuta a un esame concreto e individuale del documento;
• l’interesse del richiedente a utilizzare il documento in un contenzioso personale non integra un interesse pubblico prevalente;
• un diniego così motivato non viola né l’obbligo di motivazione né il principio di proporzionalità.