Sentenza n. 1971/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR Veneto deducendo, anzitutto, l’irricevibilità o l’inammissibilità dei ricorsi originari per la mancata tempestiva impugnazione dei verbali delle conferenze di servizi e delle deliberazioni consiliari che avevano definito le clausole della convenzione. Ha poi sostenuto che l’art. 19, comma 3, delle NTA del Piano ambientale consentisse di subordinare la realizzazione del silo all’assunzione di impegni riguardanti la futura attività della cementeria, tra cui il divieto di utilizzare combustibili derivati da rifiuti e la presentazione di un programma di progressiva riduzione dell’attività, cessazione del ciclo a caldo e riconversione dello stabilimento. Il Comune ha contestato al TAR di avere erroneamente ritenuto tali richieste sproporzionate e irragionevoli, sostenendo che la convenzione costituisse lo strumento per contemperare l’interesse produttivo con la finalità ambientale del Parco e per affrontare la futura dismissione o riconversione degli impianti incompatibili. Quanto alla tramoggia oggetto di SCIA, il Comune ha dedotto che l’intervento eccedesse la manutenzione e l’adeguamento degli impianti e che la nozione di manutenzione contenuta nell’art. 19 delle NTA dovesse essere intesa in senso restrittivo, anche perché l’intervento avrebbe consolidato la presenza della cementeria e inciso sulla struttura portante. Ha inoltre contestato la consistenza edilizia dell’intervento e l’insufficienza degli elaborati presentati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso l’irricevibilità e l’inammissibilità dei ricorsi originari, rilevando che le conferenze di servizi svolte per la formazione della convenzione non erano assimilabili alle conferenze decisorie disciplinate dagli artt. 14 e seguenti della l. n. 241/1990: le determinazioni assunte avevano natura prenegoziale, interna e preparatoria. L’unico atto lesivo con efficacia esterna era il diniego di permesso di costruire, sicché gli atti preparatori non dovevano essere autonomamente impugnati. Nel merito, il Collegio ha precisato che l’art. 19, comma 3, delle NTA consente alle convenzioni di considerare anche profili relativi alla futura attività produttiva, ma tale potere deve essere esercitato in rapporto concreto e proporzionato allo specifico intervento edilizio. Il Piano ambientale ha distinto tra l’accordo di programma, destinato alla concertazione generale sulle strategie di riduzione dell’impatto, riconversione o rilocalizzazione, e la convenzione collegata al singolo intervento eccedente la manutenzione e l’adeguamento. Poiché il silo era stato valutato dalla Provincia come modifica non sostanziale dell’AIA, aveva ottenuto il favore della Regione e l’autorizzazione paesaggistica del Parco, ed era diretto anche a migliorare la protezione ambientale, è risultata sproporzionata la pretesa comunale di imporre un programma sostanziale di dismissione o riconversione dell’impianto. Parimenti sproporzionata è stata ritenuta la clausola che vietava l’uso futuro di combustibili derivati da rifiuti, perché non specificamente correlata alla realizzazione del silo e riferita a un’attività non prevista dall’AIA vigente; era invece ragionevole la proposta della società di subordinare l’eventuale futuro utilizzo di tali combustibili a una nuova convenzione. Il richiamo al principio di precauzione non ha giustificato le imposizioni comunali, poiché mancavano una valutazione scientifica concreta del rischio e dati idonei a superare le valutazioni ambientali già svolte; il principio non consente divieti fondati su rischi meramente ipotetici né interpretazioni estensive dei poteri amministrativi. Quanto alla tramoggia, il Consiglio di Stato ha confermato che l’art. 19 non impone la convenzione per interventi di manutenzione e adeguamento, senza distinguere tra manutenzione ordinaria e straordinaria. L’intervento non risultava idoneo a incrementare la produzione né a determinare una modifica sostanziale dell’impianto; l’interpretazione comunale avrebbe finito per rendere necessaria la convenzione per qualsiasi intervento nel sito. Il quinto motivo è stato respinto anche perché non aveva specificamente censurato una statuizione autonoma della sentenza e le deduzioni sull’incidenza dell’intervento sulla struttura portante erano generiche e comunque nuove rispetto alla motivazione dell’atto impugnato. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 19, comma 3, NTA del Piano ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei

  In ogni caso gli interventi eccedenti la manutenzione e l'adeguamento degli impianti e delle strutture e le ristrutturazioni interne, sono subordinati alla stipula di apposite convenzioni

  La disposizione consente di collegare la convenzione a impegni relativi anche alla futura attività produttiva, ma tali impegni devono essere correlati allo specifico intervento e rispettare proporzionalità e ragionevolezza; non consente di imporre unilateralmente la cessazione o la riconversione dell’attività in assenza di un rapporto concreto con l’intervento autorizzando.

• artt. 14 e ss. l. n. 241/1990

  Le conferenze svolte per la formazione della convenzione, nelle quali le parti avevano espresso volontà prenegoziali, non sono state assimilate alle conferenze decisorie disciplinate da tali disposizioni; i relativi atti avevano natura interna e preparatoria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Richiamato tra gli atti del procedimento, senza che il giudice ne abbia tratto una specifica regola decisoria.

• art. 22 d.P.R. n. 380/2001

  Costituisce il fondamento della SCIA edilizia presentata per l’intervento relativo alla tramoggia; la qualificazione dell’intervento è stata valutata in rapporto all’art. 19 delle NTA del Piano.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  Il Comune ne ha richiamato le definizioni degli interventi edilizi, ma il giudice ha ritenuto decisivo il contenuto autonomo dell’art. 19 delle NTA e l’assenza di prova di un incremento produttivo o di una modifica sostanziale dell’impianto.

• art. 191, par. 2, TFUE

  Il principio di precauzione richiede una valutazione scientifica oggettiva di un rischio potenziale concreto e misure necessarie e proporzionate; non legittima divieti fondati su mere supposizioni o su un approccio puramente ipotetico.

• art. 301 d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato quale fonte interna del principio di precauzione; il rispetto delle procedure ambientali di VIA e AIA costituisce presunzione di osservanza del principio, superabile solo mediante elementi scientifici concreti e non mediante rischi meramente ipotetici.

• artt. 29 e 35 c.p.a.

  Le censure di tardività e di carenza di interesse sono state respinte perché gli atti preparatori e prenegoziali non avevano efficacia lesiva esterna autonoma; l’interesse a ricorrere si è concretizzato nel diniego di permesso di costruire.

Massime di principio

• Gli atti e le determinazioni assunti nel corso di trattative prenegoziali per la stipula di una convenzione amministrativa, privi di autonoma efficacia esterna, hanno natura interna e preparatoria e non devono essere autonomamente impugnati; la lesione si concretizza nel successivo provvedimento finale che recepisce il mancato accordo o nega il titolo richiesto.
• Quando una disciplina di piano ambientale subordina determinati interventi alla stipula di una convenzione, l’amministrazione può negoziare impegni concernenti anche la futura attività produttiva, ma tali impegni devono mantenere una relazione concreta con lo specifico intervento, essere giustificati dall’interesse pubblico perseguito e rispettare i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• La convenzione collegata a un singolo intervento edilizio non può essere utilizzata per imporre unilateralmente la cessazione, la riconversione o la delocalizzazione di un’attività produttiva già ammessa dal piano ambientale, quando tali prescrizioni risultino sproporzionate rispetto alla natura e agli effetti dell’intervento richiesto.
• Il principio di precauzione richiede indizi scientifici specifici, una valutazione concreta del rischio e una misura strettamente necessaria e proporzionata; non consente di fondare divieti o condizioni gravose su rischi meramente ipotetici, su considerazioni generiche o su mere valutazioni politiche.
• Il rispetto delle procedure di VIA e AIA costituisce una presunzione di osservanza del principio di precauzione, che può essere superata soltanto mediante elementi scientifici concreti e affidabili idonei a dimostrare un rischio ambientale specifico non adeguatamente considerato.
• Se una norma di piano subordina a convenzione soltanto gli interventi eccedenti la manutenzione, l’adeguamento degli impianti e le ristrutturazioni interne, non è legittimo estendere tale obbligo a qualsiasi intervento eseguito nel sito sulla base di una nozione restrittiva e non testuale di manutenzione, in assenza di prova di un incremento della capacità produttiva o di una modifica sostanziale dell’impianto.

Come è indicizzato