Cassazione Penale, Sentenza n. 21476/2023 del 19/05/2023

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza del tribunale del riesame che aveva rigettato la richiesta di convalida di sequestro preventivo urgente e di sequestro preventivo impeditivo. Il ricorrente deduceva: (i) errata interpretazione delle NTA del PGT 2012 (art. 15) e del concetto di "cortile"; (ii) errata applicazione dell'art. 9 del Regolamento edilizio comunale 2014 in coordinamento con artt. 13, 15, 17 del PGT 2012; (iii) errata interpretazione dell'art. 5 comma 24 delle NTA del PGT 2019 (sulla portata definitoria della nozione di cortile); (iv) violazione dell'art. 12 comma 3 DPR 380/2001 e dell'art. 12 della L.R. Lombardia n.12/2005, in quanto il nuovo PGT era stato adottato prima del rilascio del permesso di costruire e dunque sarebbero dovute scattare le misure di salvaguardia; (v) violazione dell'art. 321 c.p.p. in ordine al periculum in mora, contestando la valutazione dell'irrilevanza dello stato avanzato dei lavori rispetto alla possibilità di sequestro.

La decisione

La Corte ha ritenuto: - inammissibile, in parte, la censura che chiedeva una nuova interpretazione delle norme amministrative/urbanistiche per fatti di merito; - però ha censurato per vizio di motivazione l'ordinanza del riesame rispetto alla definizione e all'applicazione del concetto di "cortile", ritenendo che il tribunale non abbia fornito un adeguato e comprensibile percorso logico-giuridico; - ha accolto il quarto motivo: le misure di salvaguardia previste dall'art. 12 comma 3 del DPR 380/2001 si applicano dall'adozione del PGT e impediscono che norme di attuazione comunali (NTA) elidano la sospensione prevista dalla norma statale; pertanto l'argomentazione del tribunale che riteneva irrilevante il nuovo PGT è errata; - ha accolto il quinto motivo: lo stato avanzato dei lavori e il tempo intercorrente non escludono di per sé la possibilità del sequestro preventivo di opere abusive, purché il giudice motivi adeguatamente le conseguenze sul regime territoriale; - conseguentemente la Corte ha in sostanza accolto parzialmente il ricorso del Pubblico Ministero, ha cassato l'ordinanza impugnata e ha rinviato il procedimento al tribunale del riesame per un nuovo esame conforme ai principi enunciati (in particolare: corretta applicazione delle misure di salvaguardia, esigenza di motivazione puntuale circa la nozione di "cortile" e valutazione del periculum anche con lavori già avanzati).

Norme richiamate

• DPR 380/2001 (Testo Unico dell'edilizia) - art. 12, comma 3

  «In caso di contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione competente all'approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione».

  La Corte ha affermato che le misure di salvaguardia operano dall'adozione del piano e sospendono il rilascio/efficacia dei titoli in contrasto; norme comunali di attuazione non possono derogare a tale norma statale di principio.

• NTA del PGT del Comune di Milano 2019 - art. 5, comma 24

  «...le definizioni contenute nel presente articolo ...si applicano ai titoli edilizi presentati successivamente all'entrata in vigore del PGT (...) ad eccezione delle varianti anche essenziali ai titoli edilizi già validi ed efficaci a tale data, per i quali continuano ad applicarsi le norme e le definizioni previgenti».

  La Corte ha ritenuto che tale previsione non può essere utilizzata per eludere le misure di salvaguardia di rango statale; la disposizione comunale è subordinata alla disciplina statale (gerarchia delle fonti).

• Regolamento Edilizio del Comune di Milano 2014 - art. 9

  Il Regolamento comunale è atto normativo suscettibile di sindacato giurisdizionale; tuttavia il ricorso alla Cassazione su questioni miste che mescolano atti amministrativi e norme regolamentari può incontrare limiti se si chiede una rivalutazione fattuale complessa.

• Codice di procedura penale - art. 321

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla contestazione sulla mancanza del periculum in mora; la Corte ha ricordato che l'avanzamento dei lavori non esclude di per sé il sequestro preventivo e che il giudice deve adeguatamente motivare le ragioni contrarie.

• Costituzione italiana - art. 117, comma 3

  Richiamata per la qualificazione della materia "governo del territorio" quale materia di legislazione concorrente: lo Stato fissa i principi fondamentali (es. DPR 380/2001) cui le Regioni e i Comuni si devono attenere.

• Legge Regione Lombardia n.12/2005 - art. 12

  La disciplina regionale recepisce misure di salvaguardia in linea con l'art. 12 del DPR 380/2001; la Corte ha ritenuto coerente l'applicazione regionale del principio statale.

Massime di principio

• L'adozione di un piano urbanistico (es. PGT) fa decorrere le misure di salvaguardia previste dall'art. 12 DPR 380/2001: tali misure sospendono il rilascio o l'efficacia dei titoli in contrasto e non possono essere neutralizzate da disposizioni comunali di rango inferiore.
• Non è normalmente ammissibile in sede di cassazione, con riferimento a misure cautelari reali, una nuova valutazione fattuale o interpretativa di atti amministrativi: le censure devono evidenziare vizi di diritto o di motivazione; tuttavia i regolamenti comunali, in quanto fonte normativa, possono essere sindacati nella misura in cui la questione sia di diritto.
• Il giudice che decide su provvedimenti cautelari reali deve fornire una motivazione esplicita, logica e comprensibile quando utilizza concetti decisivi (es. la nozione di "cortile"); la mancanza di un percorso argomentativo adeguato costituisce vizio eliminatorio della decisione.
• Lo stato avanzato dei lavori o il decorso del tempo non impediscono automaticamente l'adozione del sequestro preventivo di opere abusive: la valutazione resta ammissibile, ma il giudice deve motivare le ricadute sul regolare assetto del territorio e le ragioni per cui il sequestro è comunque necessario.
• Nelle impugnazioni relative a misure cautelari reali che vertono su questioni urbanistiche è fondamentale in primo luogo dimostrare la violazione di norme di rango primario (statali o regionali) o l'assenza/manifestazione di insufficiente motivazione del provvedimento impugnato, poiché le dispute di merito su interpretazioni tecniche degli strumenti urbanistici possono essere in parte precluse in sede di legittimità.