Sentenza n. 6868/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda il decreto ministeriale n. 633 del 15 marzo 2024, adottato in esecuzione di una precedente sentenza del Consiglio di Stato, con cui era stata nuovamente respinta l’istanza di riconoscimento in Italia del titolo conseguito in Romania ai fini dell’insegnamento specializzato sul sostegno, classe di concorso ADSS. Il TAR aveva accolto il ricorso della docente ritenendo, tra l’altro, che il titolo avesse natura abilitante, che il procedimento non fosse stato adeguatamente partecipato, che il Ministero avrebbe dovuto acquisire autonomamente la documentazione utile e che la comparazione tra i percorsi formativi italiano e rumeno fosse stata insufficientemente motivata. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: erroneità della qualificazione del titolo estero come abilitante e della sua idoneità al riconoscimento; erroneità della valutazione sul contraddittorio procedimentale; erroneità dell’affermazione relativa all’obbligo dell’amministrazione di acquisire autonomamente la documentazione; insufficienza della motivazione della sentenza circa la comparazione svolta dal Ministero; contrasto con la giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei TAR. L’appellata ha sostenuto che il diniego fosse generico, che l’amministrazione non avesse svolto una reale valutazione individualizzata e che, comunque, avrebbe dovuto considerare il riconoscimento parziale o misure compensative.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. È stato ritenuto fondato, con efficacia assorbente, il quarto motivo d’appello relativo all’adeguatezza della motivazione ministeriale. Il Ministero aveva svolto un confronto concreto, analitico e dettagliato tra il percorso formativo seguito in Romania e quello previsto dall’ordinamento italiano, alla luce dei principi elaborati dall’Adunanza Plenaria nelle decisioni nn. 19, 20, 21 e 22 del 2022. La comparazione aveva evidenziato differenze quantitative e qualitative sostanziali e incolmabili: il corso rumeno era indifferenziato rispetto agli ordini e gradi scolastici, non calibrato sulle diverse tipologie di disabilità, aperto anche ad ambiti non scolastici, privo di adeguata documentazione su laboratori, tirocinio, tutoraggio ed esame finale e non comparabile con il percorso italiano disciplinato dal d.m. 30 settembre 2011. Il decreto aveva inoltre evidenziato la coincidenza temporale tra il periodo di formazione in Romania e l’attività di supplenza svolta in Italia. Il giudice ha ritenuto puntualmente motivata anche l’impossibilità di ricorrere a misure compensative, poiché queste avrebbero trasformato una formazione radicalmente diversa e inidonea in un nuovo percorso abilitante individuale, sostitutivo delle procedure abilitative interne e quindi non meramente compensativo. Il diniego è stato pertanto considerato immune da illegittimità. Gli ulteriori motivi d’appello sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’ambito diretto della direttiva 2005/36/CE, i principi della libera circolazione impongono il riconoscimento del titolo estero quando il raffronto dimostri la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale possono essere richieste o imposte misure idonee a colmare le lacune.

• direttiva 2005/36/CE

  La disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali richiede una valutazione concreta e comparativa della formazione estera rispetto a quella nazionale.

• d.lgs. 206/2007

  È richiamato quale disciplina nazionale di attuazione in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali e di valutazione delle competenze acquisite all’estero.

• artt. 5 e 13 d.lgs. 249/2010

  Costituiscono la base normativa del d.m. 30 settembre 2011 relativo ai criteri e alle modalità dei corsi di formazione per la specializzazione sul sostegno.

• d.m. 30 settembre 2011

  Definisce il percorso italiano di formazione per la specializzazione sul sostegno, articolato in relazione agli ordini e gradi scolastici e caratterizzato da specifiche attività formative, laboratoriali, di tirocinio ed esame finale; costituisce il parametro per la comparazione del titolo estero.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato dall’appellata in relazione all’omesso preavviso di rigetto, ma la sentenza non fonda su tale profilo la decisione, risultando assorbiti gli ulteriori motivi dopo l’accoglimento della censura sostanziale.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato indirettamente attraverso i principi elaborati dall’Adunanza Plenaria in materia di riconoscimento dei titoli esteri.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di un titolo estero per l’accesso a una professione regolamentata, l’amministrazione deve svolgere una comparazione concreta, analitica e individualizzata tra la formazione estera e quella richiesta dall’ordinamento nazionale, verificando conoscenze, competenze, contenuti, durata, articolazione e attività pratiche.
• Quando la comparazione evidenzia una corrispondenza solo parziale, l’amministrazione deve valutare la possibilità di colmare le lacune mediante misure compensative; quando, invece, emergono differenze sostanziali e incolmabili, il diniego può essere legittimo, purché dia conto puntualmente delle differenze e delle ragioni per cui le misure compensative non sarebbero idonee.
• Le misure compensative devono rimanere tali e non possono trasformarsi nell’istituzione, a favore del singolo richiedente, di un nuovo percorso abilitante individuale, sostitutivo delle procedure abilitative generali previste dall’ordinamento nazionale.
• Nel riconoscimento di titoli esteri per l’insegnamento specializzato sul sostegno, è legittimo attribuire particolare rilievo alla specificità della formazione richiesta per i diversi ordini e gradi scolastici, per le diverse tipologie di disabilità, nonché alla presenza di laboratori, tirocinio, tutoraggio ed esame finale.
• La motivazione del diniego è adeguata quando consente di ricostruire l’iter logico-giuridico dell’amministrazione attraverso l’indicazione puntuale delle carenze del percorso estero, del confronto con il percorso nazionale e delle ragioni per cui tali carenze non possono essere colmate con misure compensative.
• La particolare delicatezza delle funzioni di sostegno agli alunni fragili giustifica un controllo rigoroso dell’equivalenza della formazione estera, purché il rigore amministrativo sia tradotto in una valutazione concreta, istruita e motivata del singolo titolo.

Come è indicizzato