Sentenza n. 1209/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la richiesta del Comune di Vigevano di versare euro 47.013,75 per ottenere la modifica parziale dell'autorizzazione commerciale di una struttura di vendita già esistente, con trasformazione di 800 mq da destinazione non alimentare a alimentare. Ha dedotto, in particolare, la violazione dell'art. 6-bis della l.r. Lombardia n. 6/2010, dell'art. 23 Cost. e del principio di legalità, sostenendo che le misure compensative economiche sarebbero previste dalla disciplina regionale soltanto per le grandi strutture di vendita e non per quelle medie; la violazione e falsa applicazione della D.C.R. n. X/187 del 12 novembre 2013 e della deliberazione consiliare comunale n. 15/2018; nonché eccesso di potere per illogicità, violazione dei principi di buon andamento e proporzionalità e violazione dell'art. 97 Cost. La ricorrente ha inoltre chiesto l'accertamento della non debenza della somma già versata con riserva e la condanna del Comune alla restituzione.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo, ritenendo illegittima la richiesta di pagamento e annullando il provvedimento comunale del 13 ottobre 2022 nella parte relativa all'obbligo di versare euro 47.013,75. La D.C.R. n. X/187 del 2013 ha carattere programmatico e riferisce espressamente le misure compensative e perequative di rilevanza sovracomunale alle grandi strutture di vendita, mentre per le medie strutture richiama la valutazione dei piani della mobilità, gli standard pubblici e gli strumenti di governo del territorio. Anche l'art. 6-bis della l.r. Lombardia n. 6/2010 disciplina le azioni compensative con riferimento alla sostenibilità delle grandi strutture, senza analoga previsione per le medie strutture. Il Comune, inoltre, ha imposto automaticamente una somma parametrata alla superficie commerciale, senza accertare specifici impatti negativi, senza valutare il contesto territoriale e senza individuare concrete opere di mitigazione. La misura si è quindi tradotta in un onere patrimoniale condizionante il rilascio della modifica dell'autorizzazione commerciale, privo di adeguata base normativa e istruttoria. Il TAR non ha annullato la deliberazione consiliare n. 15/2018 in astratto, poiché non ha escluso che le misure in essa previste possano trovare una diversa applicazione nell'ambito di procedimenti urbanistici o di governo del territorio, previa valutazione concreta degli impatti. La domanda di accertamento del diritto alla restituzione della somma già versata è stata invece dichiarata non accoglibile per difetto di giurisdizione amministrativa, trattandosi di pretesa restitutoria non devoluta alla giurisdizione esclusiva; il giudice ha precisato che l'obbligo restitutorio discende comunque dall'effetto conformativo della sentenza. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6-bis l.r. Lombardia n. 6/2010

  sostenibilità delle grandi strutture di vendita

  La disposizione disciplina le linee guida, le misure e le contribuzioni finanziarie dirette ad assicurare la sostenibilità socio-economica, territoriale e ambientale degli insediamenti di grandi strutture di vendita; non prevede analoga imposizione per le medie strutture.

• art. 23 Costituzione

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla necessità di una base legislativa per l'imposizione della prestazione patrimoniale, ma il giudice fonda l'annullamento principalmente sull'assenza di una chiara base normativa e sull'automatismo della misura.

• art. 97 Costituzione

  È richiamato in relazione al principio di buon andamento; il giudice rileva l'assenza di adeguata istruttoria e di una concreta valutazione degli impatti.

• art. 1 l. n. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e proporzionalità dell'azione amministrativa.

• Direttiva 2006/123/CE

  libertà di stabilimento delle imprese commerciali e libera prestazione di servizi

  Il giudice segnala la dubbia compatibilità con il diritto dell'Unione di un onere economico automatico collegato al rilascio o alla modifica dell'autorizzazione commerciale, senza tuttavia fondare esclusivamente su tale profilo la decisione.

• D.C.R. Lombardia 12 novembre 2013 n. X/187

  Ha natura programmatica e riferisce le misure compensative e perequative, soprattutto di rilevanza sovracomunale, alle grandi strutture; per le medie strutture richiama il governo del territorio, la mobilità e gli standard pubblici, non un'imposizione monetaria automatica.

• D.G.R. Lombardia 5 dicembre 2007 n. VIII/6024

  È indicata come fonte specifica per la disciplina delle medie strutture di vendita e prevede la verifica concreta degli impatti, senza introdurre misure compensative economiche automatiche.

• D.C.C. Comune di Vigevano 26 aprile 2018 n. 15

  Quantifica le misure compensative e perequative, ma non può legittimare, nel procedimento commerciale esaminato, l'imposizione automatica di un onere monetario in assenza di una base normativa e di una concreta istruttoria sugli impatti.

Massime di principio

• Un Comune non può subordinare il rilascio o la modifica di un'autorizzazione commerciale relativa a una media struttura di vendita al pagamento automatico di una somma parametrata alla superficie, quando tale prestazione patrimoniale non trovi una chiara base legislativa o regolamentare e non sia giustificata da una concreta valutazione degli impatti dell'intervento.
• Le misure compensative o perequative connesse a medie strutture di vendita devono consistere, ove ammissibili nell'ambito del governo del territorio, in interventi concreti e coerenti con le esternalità negative accertate, non in oneri monetari automatici applicati quale condizione del titolo commerciale.
• La mera previsione di misure compensative in una deliberazione comunale non legittima la loro applicazione automatica nel procedimento di rilascio o modifica dell'autorizzazione commerciale, se manca una disciplina normativa idonea e se l'amministrazione non svolge un'istruttoria sul contesto territoriale, sulle dotazioni esistenti e sugli impatti effettivamente derivanti dall'intervento.
• Quando l'intervento riguarda il mutamento della categoria merceologica di una struttura commerciale già esistente e autorizzata, l'amministrazione deve valutare specificamente se il mutamento determini nuove esternalità negative; non può presumere automaticamente la necessità di compensazioni sulla sola base della superficie interessata.
• La domanda di restituzione di somme versate in esecuzione di un onere illegittimo non rientra nella giurisdizione amministrativa esclusiva se non è riconducibile a una materia devoluta a tale giurisdizione; l'obbligo restitutorio può tuttavia discendere dall'effetto conformativo della sentenza di annullamento.

Come è indicizzato