Sentenza n. 4270/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Le società operatrici avevano impugnato la delibera AGCom n. 409/22/CONS, la delibera n. 416/22/CONS, la delibera n. 297/22/CONS, il rendiconto 2023 approvato con delibera n. 453/24/CONS e gli atti connessi, deducendo la violazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972 e dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, falsità del presupposto, insufficienza e illogicità manifesta. Contestavano l’inclusione nel contributo di costi non strettamente riferibili alle attività finanziabili, tra cui attività di tutela dei consumatori, pareri resi all’AGCM, partecipazione al BEREC, costi di strutture trasversali, costi stimati e attività di uffici aventi competenze generali. Contestavano inoltre i criteri di imputazione dei costi, il meccanismo di ribaltamento delle spese indirette, la metodologia di rendicontazione, l’inclusione di singoli procedimenti e attività nel rendiconto e il mancato adeguato recupero degli avanzi di gestione. L’AGCom e la Presidenza del Consiglio, appellanti principali, hanno censurato le statuizioni del TAR che avevano escluso o ritenuto non adeguatamente giustificati alcuni costi e che avevano dichiarato l’invalidità derivata del rendiconto. La Presidenza ha inoltre dedotto il proprio difetto di legittimazione a resistere. Le società hanno proposto appelli incidentali e riproposto i motivi assorbiti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due giudizi e ha parzialmente accolto l’appello principale dell’AGCom e della Presidenza, limitatamente ai primi due motivi, respingendo il terzo motivo relativo alla legittimazione della Presidenza. Ha ritenuto legittima, in linea generale, l’inclusione nel contributo dei costi riferibili funzionalmente alle attività previste dall’art. 16 del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, anche quando sostenuti da strutture trasversali o aventi competenze generali. Il criterio rilevante non è la struttura organizzativa cui il costo è riferito, ma la concreta attività svolta e il suo nesso diretto o indiretto con gestione, controllo e applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d’uso e degli obblighi specifici. Sono stati ritenuti finanziabili, tra gli altri, i costi relativi alla tutela dei consumatori nel settore, ai pareri resi all’AGCM, alla cooperazione internazionale e alla partecipazione al BEREC, al servizio universale, alle strutture trasversali e ai costi stimati, purché riferiti alle attività ammesse. Il Collegio ha ritenuto adeguata la relazione tecnico-finanziaria dell’AGCom, che aveva preventivamente individuato le attività finanziabili e successivamente imputato i costi sulla base delle risorse impiegate e di criteri di stima ragionevoli e trasparenti. Non è stato ritenuto necessario un sistema di timesheet o la contabilizzazione del costo di ogni singolo procedimento. Sono state respinte le censure contro il meccanismo di ribaltamento pro quota dei costi delle strutture trasversali e contro la metodologia del rendiconto, nonché l’istanza istruttoria esplorativa delle società. È stata esclusa l’invalidità derivata del rendiconto 2023, essendo stata ritenuta legittima la delibera impositiva. Tuttavia, sono state accolte due specifiche censure proprie contro il rendiconto: l’insufficiente chiarezza dell’attività denominata “Gestione dei Rapporti e Attività con l’Organo di Vigilanza” e l’inclusione di costi relativi a iniziative già finanziate dall’AGCM ai sensi dell’art. 6 del d.m. 10 agosto 2020. L’AGCom è stata quindi obbligata a espungere tali costi dal rendiconto. Gli appelli incidentali e i motivi riproposti sono stati respinti, salvo le due censure indicate. Le sentenze del TAR sono state riformate parzialmente; le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  I diritti amministrativi imposti alle imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica [...] coprono, complessivamente, i soli costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del sistema di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici [...]

  La norma consente di finanziare esclusivamente i costi amministrativi riferibili alle attività elencate, comprese regolazione, vigilanza, composizione delle controversie, sanzioni, cooperazione internazionale, armonizzazione, standardizzazione, analisi e controlli di mercato, nonché preparazione e applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative. Il criterio è funzionale: rileva l’attività concretamente svolta, non il centro di costo.

• art. 16 d.lgs. 259/2003

  Per la copertura dei costi amministrativi complessivamente sostenuti per l'esercizio delle funzioni di regolazione, di vigilanza, di composizione delle controversie e sanzionatorie attribuite dalla legge all'Autorità nelle materie di cui al comma 1, la misura dei diritti amministrativi [...] è determinata [...] in proporzione ai ricavi maturati nel mercato delle comunicazioni elettroniche

  La disposizione costituisce la base interna del contributo e impone la riferibilità dei costi alle funzioni del settore, nonché la pubblicazione annuale dei costi e dei diritti riscossi e l’effettuazione delle opportune rettifiche.

• art. 1, commi 65 e 66, l. 266/2005

  Le spese di funzionamento [...] sono finanziate dal mercato di competenza, per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato [...]

  La normativa non impone una quota minima di cofinanziamento statale e non rende illegittimo, di per sé, un sistema di fatto finanziato integralmente dagli operatori, purché siano rispettati i limiti e i criteri previsti.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Una censura che contesti genericamente l’inclusione della totalità delle attività dell’Autorità, senza individuare le specifiche attività illegittimamente computate, è generica e non consente al giudice una verifica integrale dell’atto.

• art. 26 c.p.a.

  Consente la regolazione delle spese del processo amministrativo; nel caso concreto le spese sono state compensate per la complessità delle questioni e la reciproca soccombenza.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato quale base della compensazione delle spese in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, individuate nella complessità della controversia e nella soccombenza reciproca.

Massime di principio

• Nel sistema di finanziamento delle autorità nazionali di regolazione delle comunicazioni elettroniche, il contributo imposto agli operatori può coprire esclusivamente i costi amministrativi riferibili alle attività previste dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972 e dalla disciplina interna di recepimento; il gettito non può eccedere i costi complessivi relativi a tali attività.
• La finanziabilità di un costo deve essere valutata secondo un criterio funzionale e non strutturale: non è decisiva la collocazione del costo presso una direzione specializzata o un ufficio trasversale, ma la concreta riferibilità, diretta o indiretta, dell’attività svolta alle funzioni ammesse dalla disciplina europea.
• Rientrano tra le attività potenzialmente finanziabili anche la tutela dei consumatori specifica del settore delle comunicazioni elettroniche, i pareri resi all’autorità antitrust su operatori del settore, la cooperazione internazionale e la partecipazione al BEREC, quando tali attività siano strumentali alla regolazione, vigilanza, armonizzazione, standardizzazione, analisi o controllo del mercato delle comunicazioni elettroniche.
• Il diritto dell’Unione impone una preventiva individuazione chiara delle attività finanziabili, la motivazione del loro nesso con l’art. 16 e una rendicontazione trasparente dei relativi costi, ma non impone necessariamente la contabilizzazione analitica del costo di ogni singolo procedimento né l’adozione di timesheet individuali, purché il metodo di stima delle risorse e dei costi sia ragionevole, verificabile e adeguatamente illustrato.
• La ripartizione pro quota dei costi delle strutture trasversali è legittima se fondata su un criterio ragionevole e trasparente, idoneo a correlare l’incidenza delle attività finanziabili al volume delle attività direttamente riferibili al settore; non è necessario predeterminare il contributo individuale di ogni dipendente.
• Il rendiconto può essere annullato parzialmente quando includa attività non sufficientemente identificate o costi già coperti da altra fonte di finanziamento, mentre la mera genericità terminologica o l’assenza di un elenco delle attività non finanziate non determina illegittimità se le attività effettivamente computate risultano riconducibili al perimetro normativo.

Come è indicizzato