Sentenza n. 487/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda la scelta dell’ASP di Palermo di aderire, con deliberazione del 26 giugno 2025, a un Accordo Quadro Consip già operativo per l’affidamento quadriennale di servizi di pulizia e sanificazione, mentre era ancora in corso una gara regionale indetta dalla Centrale Unica di Committenza siciliana per servizi analoghi. L’appellante principale ha dedotto violazione dell’art. 1, comma 449, l. n. 296/2006, dell’art. 1, commi 548 e 549, l. n. 208/2015, dell’art. 10, comma 3, d.l. n. 66/2014, dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, efficienza, economicità e buona fede. Ha sostenuto che l’adesione Consip avrebbe dovuto contenere una clausola di cedevolezza a favore della gara regionale, ritenuta necessaria per preservare l’utilità della procedura regionale e gli effetti delle precedenti pronunce giurisdizionali. Ha inoltre contestato il richiamo alla revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990, ritenendo tale strumento non utilizzabile dopo la stipula del contratto, e ha sostenuto che il coordinamento tra ASP e CUC non fosse sufficiente a superare l’illegittimità dell’adesione. Con un secondo motivo ha dedotto la lesione della par condicio e dell’effettività del giudicato, in ragione della peculiarità della gara regionale, articolata in dieci lotti e soggetta a limiti di assegnazione per ciascun operatore, sostenendo che l’adesione Consip avrebbe potuto penalizzare l’operatore risultato migliore nel lotto economicamente più rilevante. La società appellata ha proposto appello incidentale, deducendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui aveva respinto l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse e sostenendo, nel merito, che non esistesse un obbligo normativo di inserire una clausola automatica di cedevolezza nell’adesione Consip. L’ASP ha resistito richiamando la normativa e la giurisprudenza sulla prevalenza non automatica della gara regionale e sull’utilizzabilità di strumenti centralizzati già operativi.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile l’appello incidentale, ritenendo assorbite le eccezioni di inammissibilità. Ha ricostruito il rapporto tra approvvigionamento tramite centrale regionale e ricorso a Consip, rilevando che gli enti del Servizio sanitario nazionale devono utilizzare le convenzioni regionali quando operative, mentre, in mancanza di convenzioni regionali operative, possono aderire alle convenzioni-quadro Consip. La gara regionale ancora in corso non equivale a una convenzione regionale già operativa e non impone all’ASP di attendere indefinitamente la sua conclusione, soprattutto quando il servizio è essenziale, la procedura regionale presenta tempi incerti e l’alternativa sarebbe la proroga di rapporti contrattuali in essere o il ricorso a strumenti eccezionali. La scelta di aderire all’Accordo Quadro Consip è stata ricondotta alla discrezionalità amministrativa, da esercitare ponderando continuità del servizio, efficienza ed economicità. Il giudice ha escluso che la legittimità dell’adesione fosse subordinata all’inserimento di una clausola di cedevolezza: qualora la gara regionale si concluda, spetterà all’amministrazione valutare lo strumento più conveniente per perseguire l’interesse pubblico. È stata inoltre esclusa la dedotta compromissione della par condicio e dell’effettività del giudicato, poiché la rinnovazione della procedura regionale aveva assicurato la partecipazione paritaria e l’esito raggiunto nella gara aveva smentito, sul piano fattuale, il rischio ipotizzato di alterazione dell’ordine di assegnazione dei lotti. L’appellante principale è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna controparte costituita.

Norme richiamate

• art. 1, comma 449, l. n. 296/2006

  gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.

  La preferenza per le convenzioni regionali opera quando esse siano operative; in assenza di una convenzione regionale operativa, l’ente sanitario può aderire a una convenzione-quadro Consip già disponibile, anche se una gara regionale è ancora in corso.

• art. 1, commi 548 e 549, l. n. 208/2015

  gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi ... avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA

  La disposizione individua le centrali regionali e Consip come fonti centralizzate di approvvigionamento, senza imporre in via automatica l’attesa della conclusione di una gara regionale non ancora sfociata in una convenzione operativa.

• art. 10, commi 3 e 3-bis, d.l. n. 66/2014, convertito in l. n. 89/2014

  le amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip Spa o agli altri soggetti aggregatori ... possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti ... e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria

  La disciplina conferma il carattere eccezionale e temporaneo degli strumenti alternativi nelle more della disponibilità dei contratti centralizzati e valorizza il ricorso agli strumenti centralizzati operativi per evitare proroghe o contratti-ponte.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento, efficienza ed economicità orientano la scelta dell’ente sanitario verso una convenzione Consip già operativa quando la gara regionale è caratterizzata da tempi incerti e il servizio essenziale deve essere garantito senza ulteriori proroghe.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La questione della possibilità di ricorrere alla revoca dopo la stipula del contratto è stata prospettata dall’appellante, ma non costituisce la ratio decisoria, poiché il CGARS ha ritenuto legittima l’adesione Consip senza necessità di una clausola di cedevolezza.

• art. 55 l. reg. Sicilia n. 9/2015

  La norma è stata richiamata dalle parti con riferimento all’obbligo di ricorso alla centrale regionale e alla sanzione di nullità, ma la decisione ha risolto la controversia sulla base della distinzione tra convenzione regionale operativa e gara regionale ancora in corso.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla riproposizione, nell’appello incidentale, delle eccezioni e difese non accolte o assorbite in primo grado; l’appello incidentale è stato dichiarato improcedibile per effetto del rigetto dell’appello principale.

Massime di principio

• Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’obbligo di utilizzare le convenzioni delle centrali regionali opera quando tali convenzioni siano effettivamente operative; in mancanza, è legittimo il ricorso a una convenzione-quadro Consip già disponibile e operativa.
• La mera pendenza di una gara regionale non impone all’ente sanitario di attendere la sua conclusione né rende illegittima l’adesione a una convenzione Consip, quando la procedura regionale abbia tempi incerti e debba essere garantita la continuità di un servizio essenziale.
• La scelta tra una convenzione Consip immediatamente operativa e altri strumenti temporanei, quali proroghe o contratti-ponte, appartiene alla discrezionalità amministrativa e deve essere orientata alla ponderazione di continuità del servizio, efficienza ed economicità.
• L’adesione a una convenzione Consip non deve necessariamente contenere una clausola di cedevolezza in favore della gara regionale ancora in corso; qualora la gara regionale si concluda, l’amministrazione dovrà valutare autonomamente lo strumento più conveniente per il perseguimento dell’interesse pubblico.
• La par condicio dei concorrenti e l’effettività del giudicato relativo alla rinnovazione di una gara regionale non sono compromesse dalla temporanea adesione dell’amministrazione a una convenzione Consip, se la procedura regionale è stata rinnovata e prosegue secondo regole rispettose della parità tra gli operatori.

Come è indicizzato