Sentenza n. 4066/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la nota con cui Roma Capitale aveva dichiarato inefficace la SCIA presentata per l'esercizio di attività di vicinato alimentare nell'area del sito UNESCO. In appello ha dedotto: error in iudicando e violazione dell'art. 16, comma 1, lett. a), della DAC n. 109/2023; violazione e falsa applicazione della medesima disposizione alla luce dell'art. 36 Cost., del d.lgs. n. 114/1998, della l.r. Lazio n. 22/2019 e della normativa dell'Unione europea; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, degli artt. 3 e 41 Cost., dell'art. 31 d.l. n. 201/2011 e dei principi del d.lgs. n. 59/2010; difetto di istruttoria e di motivazione; erronea applicazione dell'art. 16 della DAC n. 109/2023 e violazione dei limiti autoimposti dal regolamento; omesso bilanciamento concreto tra tutela del sito UNESCO e posizione soggettiva dell'impresa, con richiamo anche al d.lgs. n. 42/2004; vizio di motivazione della sentenza appellata. La tesi era che il divieto regolamentare di nuove attività alimentari di vicinato fosse illegittimo perché incompatibile con la liberalizzazione del commercio, la libertà di iniziativa economica, la concorrenza e i principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente i motivi, ritenendoli infondati, e ha confermato la legittimità della dichiarazione di inefficacia della SCIA. L'art. 16 della DAC n. 109/2023 stabilisce in modo chiaro il divieto, per tre anni dall'esecutività del provvedimento, di apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi alimentari in forma di esercizio di vicinato e di media struttura nell'area del sito UNESCO; l'attività della società rientrava nel divieto. Il Collegio ha ritenuto legittima la disciplina comunale perché finalizzata alla tutela del patrimonio storico, artistico e ambientale della Città storica e del sito UNESCO, sulla base di un'istruttoria relativa alla saturazione e all'incremento delle attività commerciali e artigianali, con misure temporanee, motivate e soggette a verifica periodica. La libertà di iniziativa economica e il principio di liberalizzazione del commercio non hanno carattere assoluto e possono essere limitati da misure necessarie o proporzionate alla tutela di altri beni di rilievo costituzionale, quali ambiente, territorio, decoro urbano e beni culturali e paesaggistici. Il divieto opera per il futuro e non incide retroattivamente sulle attività già legittimamente esercitate; la salvaguardia di queste ultime non viola la concorrenza né la parità di trattamento. L'appello è stato quindi respinto. Le spese sono state compensate per la natura delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, verificata la completezza del contraddittorio e dell'istruttoria.

• art. 16, comma 1, lett. a), DAC n. 109/2023

  Nell’area sito Unesco è vietata l’apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita per un periodo di anni 3 (tre) dalla data di esecutività del presente provvedimento.

  La disposizione è stata ritenuta chiara e applicabile all'attività oggetto della SCIA, imponendo il divieto temporaneo di apertura di nuove attività alimentari di vicinato nell'area UNESCO.

• art. 41 Cost.

  L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

  La libertà di iniziativa economica è conformata internamente dalla tutela di altri beni costituzionali e può essere limitata da misure necessarie o proporzionate alla salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale.

• art. 31 d.l. n. 201/2011

  Consente a Regioni e Comuni di stabilire limitazioni o di interdire determinate aree agli esercizi commerciali quando ricorrano preminenti interessi di tutela dell'ambiente, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali.

• d.lgs. n. 114/1998

  È stato richiamato nel raffronto con la disciplina statale di liberalizzazione del commercio, ritenuta non incompatibile con limitazioni giustificate dalla tutela di beni costituzionalmente rilevanti.

• d.lgs. n. 59/2010

  I principi di liberalizzazione derivanti dalla disciplina di recepimento della direttiva servizi non impediscono limitazioni necessarie o proporzionate alla tutela di interessi generali costituzionalmente qualificati.

• d.lgs. n. 42/2004

  È stato richiamato quale fonte dei principi di tutela dei beni culturali e paesaggistici, posti a fondamento della disciplina limitativa comunale.

Massime di principio

• Il principio di liberalizzazione delle attività economiche e la libertà di iniziativa economica privata non hanno portata assoluta: sono compatibili con limitazioni comunali necessarie o proporzionate alla tutela di ambiente, territorio, decoro urbano e patrimonio culturale e paesaggistico.
• È legittimo vietare temporaneamente l'apertura di nuove attività commerciali alimentari in un'area di particolare pregio storico, artistico e ambientale, quando il divieto sia previsto da una disciplina regolamentare chiara, motivata, fondata su un'adeguata istruttoria e soggetta a verifica periodica.
• L'art. 31 d.l. n. 201/2011 consente a Regioni e Comuni di limitare o interdire l'insediamento di esercizi commerciali in specifiche aree quando ricorrano preminenti esigenze di tutela ambientale, di salvaguardia del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali dei centri storici.
• Un divieto di apertura di nuove attività, rivolto al futuro e non incidente sulle attività già legittimamente esercitate, non viola di per sé i principi di concorrenza e parità di trattamento; la tutela degli operatori già insediati può costituire una finalità coerente con la disciplina di salvaguardia dell'area protetta.

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