Sentenza n. 48/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto che, dopo il suo ingresso in Italia in forza di un nulla osta richiesto da una società, il datore di lavoro si era reso irreperibile e aveva rinunciato all'assunzione, senza procedere alla comunicazione di primo ingresso e alla stipula del contratto di soggiorno. Ha quindi chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio dell'Amministrazione sull'istanza di permesso di soggiorno per attesa occupazione, sostenendo che la mancata assunzione non fosse a lui imputabile e richiamando la circolare del Ministero dell'Interno del 20 agosto 2007. Con motivi aggiunti ha impugnato la sopravvenuta revoca del nulla osta, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e omesso preavviso; difetto e contraddittorietà della motivazione, poiché il provvedimento richiamava soltanto la mancanza della capacità economica del datore di lavoro; violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990 per omessa indicazione dell'interesse pubblico e mancata previsione dell'indennizzo; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione dell'affidamento per l'adozione tardiva dell'atto; violazione dell'art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998 per il mancato rilascio del permesso per attesa occupazione; violazione dell'art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998 per non avere considerato l'istanza di subentro di un nuovo datore di lavoro. L'Amministrazione ha eccepito la tardività dei motivi aggiunti e ne ha contestato la fondatezza.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, prescindendo dall'esame dell'eccezione di tardività perché le domande erano infondate nel merito. Ha ritenuto legittima la revoca del nulla osta, fondata sugli accertamenti dell'ITL e dell'Agenzia delle Entrate dai quali risultava che il datore di lavoro aveva prodotto, nell'anno 2022, un volume d'affari di 8.950 euro, insufficiente ai fini del rilascio del nulla osta. Il ricorrente non ha contestato puntualmente tale dato né ha prodotto elementi idonei a metterlo in discussione; le generiche allegazioni circa lavori connessi al Superbonus sono state ritenute prive di supporto documentale. La revoca non è limitata alle sole cause ostative degli artt. 22 e 24 d.lgs. 286/1998, ma può riguardare ogni requisito necessario per l'ingresso del lavoratore straniero, compresa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro. L'atto è stato qualificato come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di potere vincolato di verifica dei requisiti, non come revoca discrezionale ex art. 21-quinquies né come annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies; pertanto non erano necessari la ponderazione di un interesse pubblico sopravvenuto o l'indennizzo. Il TAR ha riconosciuto che la comunicazione inviata alla PEC della società, e non personalmente al lavoratore, non era idonea a garantire le finalità partecipative degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, soprattutto perché non si era instaurato alcun rapporto di lavoro. Tuttavia ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990: trattandosi di provvedimento vincolato, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, e il ricorrente non aveva indicato elementi conoscitivi concretamente idonei a incidere sull'esito. Il richiamo all'art. 10-bis è stato ritenuto improprio, poiché la fattispecie riguardava la revoca di un titolo già rilasciato e non il preavviso di rigetto di un'istanza. La circolare ministeriale del 20 agosto 2007, che consente di valutare il rilascio del permesso per attesa occupazione quando il datore divenga sopravvenutamente indisponibile, non è applicabile quando il requisito datoriale mancava originariamente: in tale ipotesi il nulla osta era privo ab origine dei presupposti e non può costituire base per un titolo di soggiorno temporaneo. Consentire comunque il permesso per attesa occupazione svuoterebbe di efficacia il requisito reddituale e permetterebbe di eludere il sistema dei flussi. La richiesta di subentro di un nuovo datore è stata respinta come generica e astratta e comunque inidonea a incidere sulla legittimità della revoca. Per le medesime ragioni, non sussisteva alcun obbligo dello Sportello Unico di provvedere favorevolmente sull'istanza di permesso per attesa occupazione: l'insussistenza originaria dei requisiti del datore preclude tale titolo e rende irrilevante anche l'eventuale affidamento incolpevole dello straniero. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere idonea a garantire la partecipazione del destinatario; l'invio alla PEC del datore di lavoro non è sufficiente quando non sia riferibile personalmente al lavoratore e non si sia instaurato alcun rapporto di lavoro.

• art. 8 l. 241/1990

  la comunicazione debba essere “personale”

  La comunicazione di avvio deve essere personale e non può essere validamente sostituita, in una situazione come quella esaminata, dall'invio al datore di lavoro.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto riguarda il procedimento diretto al diniego di un'istanza e non è automaticamente applicabile alla revoca di un titolo già rilasciato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non disciplina la revoca sanzionatoria o la decadenza derivante dall'accertata mancanza originaria dei requisiti, sicché non sono necessari la specifica indicazione di un interesse pubblico sopravvenuto e l'indennizzo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando l'atto è qualificato come decadenza o revoca sanzionatoria per mancanza originaria dei requisiti, anziché come annullamento d'ufficio di un provvedimento illegittimo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  «non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»

  La violazione delle regole di partecipazione non comporta l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e il ricorrente non indica elementi che avrebbero potuto modificare l'esito; l'eccezione relativa ai provvedimenti adottati in violazione dell'art. 10-bis non era pertinente.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  Il richiamo a sopraggiunti nuovi elementi non consente di superare l'originaria mancanza dei requisiti necessari per il nulla osta; l'istanza di subentro del nuovo datore, inoltre, è stata ritenuta generica.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  Il meccanismo di formazione del nulla osta per decorso del termine non impedisce la successiva verifica dei requisiti e la revoca quando risulti che essi mancavano originariamente.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Non fonda il diritto al permesso per attesa occupazione quando il nulla osta è stato revocato perché il datore di lavoro era originariamente privo dei requisiti economico-finanziari.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  La proposizione di motivi aggiunti contro un provvedimento connesso all'oggetto del ricorso avverso il silenzio comporta la prosecuzione dell'intera controversia nelle forme del rito ordinario.

• Circolare Ministero dell'Interno - Dipartimento per le Libertà civili e l'Immigrazione n. 3836 del 20 agosto 2007

  “straniero che, giunto in Italia con regolare visto di ingresso per lavoro subordinato, rilasciato a seguito di nulla osta al lavoro, non riesce a formalizzare il rapporto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore”

  Consente di valutare il rilascio di un permesso per attesa occupazione quando l'indisponibilità del datore è sopravvenuta e non imputabile allo straniero, ma non quando i requisiti del datore mancavano ab origine.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro subordinato può essere adottata quando venga accertata la mancanza originaria di qualsiasi requisito prescritto per l'ingresso del lavoratore straniero, inclusa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; essa ha natura di decadenza o revoca sanzionatoria ed esprime un potere vincolato di controllo, non una revoca discrezionale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.
• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione può essere preso in considerazione quando il rapporto di lavoro non si formalizzi per sopravvenuta indisponibilità del datore non imputabile allo straniero, ma non può essere rilasciato se il nulla osta era originariamente privo dei presupposti di legge, poiché ciò consentirebbe di eludere il sistema dei flussi e renderebbe irrilevante il requisito reddituale del datore.
• Quando il provvedimento di revoca è vincolato e il ricorrente non indica quali specifici elementi avrebbe potuto introdurre nel procedimento per modificare l'esito, la violazione della comunicazione personale di avvio non determina l'annullamento ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990.
• L'invio della comunicazione di avvio del procedimento alla PEC del datore di lavoro non equivale alla comunicazione personale al lavoratore straniero interessato, soprattutto quando tra i due non si sia instaurato alcun rapporto di lavoro.
• L'accertata insussistenza originaria dei requisiti del datore di lavoro per il nulla osta preclude l'obbligo dell'Amministrazione di provvedere favorevolmente sull'istanza di permesso per attesa occupazione e rende irrilevante l'eventuale affidamento incolpevole dello straniero.

Come è indicizzato