Sentenza del 29/04/2021 n. 80 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Sono state sollevate questioni di legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 81, 97, 119 (sesto comma) e 136 Cost., censurando i commi 2 e 3 dell'art. 39-ter d.l. n.162/2019. La critica è che il comma 2 autorizzi il ripianamento del maggior disavanzo emerso per l'accantonamento del fondo anticipazione di liquidità (FAL) diluendolo annualmente sulla base delle sole quote effettivamente rimborsate (con orizzonte coincidente con l'ammortamento dell'anticipazione, fino a 30 anni), derogando così alle ordinarie regole di rientro e ledendo l'equilibrio di bilancio, la sana gestione finanziaria, la copertura pluriennale della spesa, la responsabilità del mandato elettorale e l'equità intergenerazionale. Il comma 3 è censurato perché consentirebbe di impiegare lo stesso FAL (iscritto in entrata) per finanziare il rimborso annuo della quota capitale dell'anticipazione, con il rischio di creare un fittizio miglioramento del risultato di amministrazione e di trasformare l'anticipazione in fonte di spesa corrente, in contrasto con il divieto costituzionale di indebitamento per spese correnti (art. 119, sesto comma) e con i principi contabili (Allegato 4/2, punto 3.20-bis) nonché con la giurisprudenza della Corte dei conti.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del d.l. n. 162/2019 (conv. legge n. 8/2020). La Corte ha ritenuto che le disposizioni consentissero un'anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità, con effetto di diluire ingiustificatamente i tempi di ripiano del disavanzo, di alterare il risultato di amministrazione e di permettere l'uso del FAL per rimborsare le stesse rate, determinando un fittizio miglioramento degli equilibri di bilancio e violando gli artt. 81, 97 e 119 Cost. (i profili relativi all'art. 136 sono stati assorbiti). Conseguentemente i commi 2 e 3 sono stati annullati per vizio di costituzionalità.

Norme richiamate

• art. 39-ter d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 (convertito con legge 28 febbraio 2020, n. 8)

  "2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 ... è ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio." "3. Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai sensi del comma 1 è annualmente utilizzato ..."

  La Corte ha ritenuto che queste previsioni consentano la dilazione del ripianamento del maggior disavanzo sulla durata dell'ammortamento dell'anticipazione e l'impiego del FAL per rimborsare le quote annue, con effetti di alterazione del risultato di amministrazione e incremento della capacità di spesa corrente.

• decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (anticipazioni di liquidità)

  "L'anticipazione ... è restituita, con piano di ammortamento a rate costanti ... con durata fino a un massimo di 30 anni."

  La disciplina originaria prevede che le anticipazioni siano finalizzate al pagamento di passività pregresse ed abbiano carattere straordinario; la Corte ha ricordato che tali anticipazioni non possono essere usate per finanziare spesa corrente o per creare coperture fittizie.

• art. 188 TUEL (ripiano del disavanzo)

  Norma di riferimento per il regime ordinario di riequilibrio: il ripiano del disavanzo segue regole e tempi che garantiscono responsabilità amministrativa e tempestività del rientro; la deroga introdotta dall'art. 39-ter comma 2 è stata considerata incompatibile.

• d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 - Allegato 4/2, punto 3.20-bis (principio contabile sulla contabilizzazione delle anticipazioni)

  "per le anticipazioni di liquidità ... l'evidenza contabile ... è costituita dall'iscrizione di un fondo anticipazione di liquidità ... destinato a confluire nel risultato di amministrazione... il meccanismo di creazione del fondo ... non deve costituire forma surrettizia di copertura di spese."

  Il principio contabile richiede che la quota di rimborso sia finanziata con risorse nuove o risparmi strutturali, evitando che il FAL sia usato per rimborsare se stesso; la Corte ha ritenuto che l'art. 39-ter contrasti con questo principio nelle sue finalità costituzionali.

• art. 81 Cost.

  Principio del pareggio di bilancio e dell'equilibrio: la Corte ha ritenuto che le norme censurate ledano l'equilibrio dei conti pubblici e la sana gestione finanziaria.

• art. 97 Cost.

  Principio della buona amministrazione e sana gestione: la Corte ha considerato violato il principio di corretta gestione finanziaria dell'ente e della responsabilità amministrativa.

• art. 119, sesto comma, Cost.

  Precetto che limita l'indebitamento degli enti locali alle spese di investimento: la Corte ha ritenuto che l'uso del FAL per rimborsare quote e/o finanziare spesa corrente violi tale divieto.

• sentenza Corte costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020

  "[le norme] consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività pregresse ... risultando in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost."

  Precedente decisorio che aveva già dichiarato illegittime norme che consentivano utilizzi impropri delle anticipazioni; l'art. 39-ter è stato esaminato alla luce di quel giudicato e ritenuto una soluzione elusiva degli stessi principi.

Massime di principio

• Le anticipazioni di liquidità concesse ai sensi del d.l. n. 35/2013 sono eccezionali e vanno utilizzate esclusivamente per estinguere passività pregresse; non possono essere impiegate per finanziare spesa corrente o per creare coperture fittizie.
• Non è costituzionalmente legittimo diluire il ripianamento del disavanzo oltre termini che assicurino la responsabilità del mandato elettorale e l'equità intergenerazionale: la normativa non può trasferire costi delle gestioni pregresse alle generazioni future senza benefici di investimento corrispondenti.
• La contabilizzazione non può trasformare il fondo anticipazione di liquidità in strumento per rimborsare se stesso: le quote annuali di ammortamento devono essere finanziate con risorse nuove, risparmi strutturali o residui attivi effettivi.
• Qualsiasi norma o contabilizzazione che produca un 'fittizio miglioramento' del risultato di amministrazione e ampli spazi di spesa corrente sarà scrutinata e, se necessario, annullata per violazione degli artt. 81, 97 e 119 Cost.
• In situazioni simili, gli enti locali e i giudici di controllo devono verificare sia la sostanza economico-contabile sia la coerenza con i principi costituzionali: soluzioni meramente formali che alterino il saldo reale e la sostenibilità del bilancio sono incompatibili con il quadro costituzionale.