Sentenza n. 5688/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’interdittiva antimafia adottata dalla Prefettura di Napoli sulla base di elementi relativi a legami familiari e societari, indagini penali e rapporti ritenuti indicativi di una possibile influenza del clan sul gruppo imprenditoriale. Ha contestato la riconducibilità dei soggetti coinvolti al clan, l’idoneità degli indizi e l’adeguatezza dell’istruttoria sulla propria autonomia societaria; ha inoltre dedotto l’omessa distinzione tra contaminazione occasionale e stabile, rilevante ai fini dell’eventuale prevenzione collaborativa, e la violazione del contraddittorio procedimentale. Con un distinto ricorso ha impugnato la conseguente revoca di sette agevolazioni del Fondo di Garanzia, sostenendo che l’interdittiva non integrasse una causa tassativa di revoca, che la disciplina operativa non attribuisse rilievo alla sua sopravvenienza, che la legittimità dell’interdittiva fosse ancora sub judice e che la revoca imponesse restituzioni anche per finanziamenti concessi a tassi di mercato. Ha dedotto l’illegittimità derivata della cartella di pagamento emessa per il recupero e chiesto il risarcimento del danno emergente e del lucro cessante. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha eccepito il difetto di legittimazione passiva; le parti resistenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione sulla cartella.

La decisione

I giudizi sono stati riuniti per la connessione derivante dal rapporto di presupposizione tra l’interdittiva e gli atti di revoca e recupero. Il ricorso contro l’interdittiva è stato accolto per violazione dell’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011: dopo la modifica del 2021 il contraddittorio preventivo costituisce la regola e la sua omissione è ammessa solo in presenza di particolari esigenze di celerità, da motivare in modo congruo e specifico. Nel caso concreto la motivazione prefettizia era generica e stereotipata; inoltre, l’intervallo di circa due anni dai fatti investigativi e il mutamento dell’amministratore prima dell’adozione dell’interdittiva non dimostravano l’urgenza e rendevano rilevante la partecipazione dell’impresa. È stata esclusa la sanatoria ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, poiché l’interdittiva comporta una valutazione discrezionale e il contraddittorio previsto dalla norma richiede un confronto effettivo, non riducibile a una comunicazione formale. Le censure sostanziali contro gli indizi sono rimaste assorbite; il Prefetto può rinnovare il procedimento nel rispetto del contraddittorio e dell’effetto conformativo della sentenza. Nel secondo giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy è stato estromesso, poiché Invitalia ha autonomia funzionale e gestionale nella procedura e nell’adozione della revoca. L’annullamento dell’interdittiva, unico presupposto delle revoche, ha comportato l’illegittimità derivata e l’annullamento delle revoche delle agevolazioni e della deliberazione del Consiglio di gestione del Fondo. Il TAR ha affermato la propria giurisdizione anche sulla cartella di pagamento, in ragione della stretta dipendenza dall’atto presupposto e della concentrazione delle tutele, e l’ha annullata per illegittimità derivata. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova del danno; il giudice ha inoltre rilevato che la restituzione delle somme era stata sospesa in sede cautelare dal Consiglio di Stato. Spese compensate tra le parti costituite e irripetibili nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  Attualmente, in materia di informative antimafia, il contraddittorio, con la previa comunicazione di avvio del procedimento, non è più residuale e meramente facoltativo, ma è assurto a regola generale, derogabile solo con congrua e specifica motivazione nelle tassative ipotesi previste dalla norma in esame.

  La comunicazione preventiva e la partecipazione dell’impresa sono la regola nei procedimenti per l’informazione antimafia; l’omissione è consentita soltanto nei casi derogatori previsti dalla norma e deve essere sorretta da una motivazione concreta e specifica.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione del contraddittorio, va osservato in senso contrario, non può essere sanata tramite l’articolo 21-octies della legge n. 241/1990, per un verso non essendo l’informazione antimafia un provvedimento vincolato (bensì squisitamente discrezionale), e, per altro verso, sul rilievo che l’avviso previsto dalla normativa non equivale a una semplice comunicazione di avvio del procedimento, ma impone un effettivo confronto con il destinatario, in una fase in cui l’istruttoria è già in larga parte definita nei suoi connotati.

  La disciplina dei vizi formali non consente di sanare l’omissione del contraddittorio nel procedimento antimafia: la decisione prefettizia è discrezionale e l’avviso dell’art. 92, comma 2-bis, impone un confronto effettivo, non una formalità priva di incidenza.

• art. 94-bis, commi 1 e 2, d.lgs. 159/2011

  D’altra parte il contraddittorio procedimentale, come risulta dalla citata riforma del 2021, ha non solo una funzione difensiva, ma anche una funzione proattiva, in ragione del suo stretto collegamento funzionale con altri strumenti ora predisposti dal legislatore, quali le misure di self - cleaning e l’istituto della prevenzione collaborativa, che corrispondono a strumenti alternativi all’informazione interdittiva e meno impattanti, i quali devono essere impiegati dall’Amministrazione in tutti i casi in cui possano reputarsi sufficienti ad assicurare le finalità di prevenzione (cfr. art. 92, co. 2-bis, 2-ter e 2-quater, in relazione all’art. 94-bis, co. 1 e 2, del d.lgs. n. 159/2011), sulla base dei principi, anche euro unitari, di gradualità e proporzionalità

  Quando le misure di prevenzione collaborativa sono sufficienti a realizzare le finalità preventive, l’amministrazione deve valutarne l’applicazione come alternativa meno afflittiva all’interdittiva, in coerenza con gradualità e proporzionalità.

• art. 7, comma 7, c.p.a.

  Ciò in quanto l’art. 7, co. 7, c.p.a. fissa la regola della concentrazione delle tutele innanzi a un unico Giudice, di tal che spetta al Tribunale, fornito di giurisdizione sulla domanda di annullamento del provvedimento “a monte”, anche la cognizione della controversia relativa agli atti posti “a valle”, i quali si pongano rispetto all’atto principale in un rapporto di stretta derivazione e dipendenza.

  Il giudice amministrativo che ha giurisdizione sulla domanda contro l’atto presupposto conosce anche dell’impugnazione degli atti consequenziali strettamente dipendenti, così da concentrare le tutele davanti a un unico giudice.

• art. 30 c.p.a.

  La Sezione deve invece respingere la domanda della società ricorrente di risarcimento, per danno emergente e lucro cessante, in quanto del tutto priva della dimostrazione del danno solo asseritamente subìto

  La domanda risarcitoria richiede la dimostrazione del danno lamentato; la sola allegazione di danno emergente e lucro cessante non è sufficiente a ottenere il risarcimento.

Massime di principio

• Nel procedimento volto all’adozione di un’informazione antimafia interdittiva, l’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 pone la comunicazione preventiva e il contraddittorio con l’interessato come regola generale; l’omissione è consentita soltanto in presenza delle particolari esigenze di celerità previste dalla legge, da indicare con motivazione congrua, specifica e riferita alle circostanze concrete.
• La motivazione stereotipata sull’urgenza non giustifica l’omissione del contraddittorio antimafia quando la tempistica dell’istruttoria non evidenzia una particolare urgenza e l’impresa abbia nel frattempo conosciuto modifiche organizzative potenzialmente rilevanti per la valutazione del rischio di infiltrazione.
• L’omissione del contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché l’informazione antimafia è un provvedimento discrezionale e la procedura impone un confronto effettivo, che può incidere sulla valutazione e sulla scelta tra interdittiva e prevenzione collaborativa.
• Il contraddittorio nel procedimento antimafia assolve anche una funzione proattiva: consente all’impresa di offrire chiarimenti e misure correttive e all’amministrazione di completare e aggiornare l’istruttoria, valutando le misure di prevenzione collaborativa quando siano sufficienti rispetto alle finalità preventive.
• Se la revoca di un’agevolazione è fondata esclusivamente su un’interdittiva antimafia poi annullata, l’eliminazione dell’atto presupposto determina l’illegittimità derivata e l’annullamento dell’atto applicativo; la giurisdizione sulla domanda relativa all’atto presupposto può comprendere, per concentrazione delle tutele, quella sugli atti consequenziali strettamente dipendenti.

Come è indicizzato