Sentenza n. 522/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nota con cui il Comune di Carrara ha rifiutato di riesaminare due condoni edilizi rilasciati nel 1997, relativi al prolungamento delle vie di corsa di una gru, ma non ai sottostanti riempimenti e rialzamenti del terreno. La ricorrente ha sostenuto che il Comune avrebbe dovuto integrare i condoni alla luce di una successiva relazione ARPAT, predisposta nell’ambito di un procedimento penale, che aveva qualificato i materiali derivanti dal taglio e dalla molatura del granito come rifiuti non pericolosi riconducibili al codice CER 010413 e astrattamente utilizzabili per rilevati e sottofondi stradali. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, sostenendo che non era stato chiesto l’annullamento dei condoni, ma la loro integrazione e che il limite temporale dell’autotutela non avrebbe potuto essere invocato in danno del privato. Con il secondo motivo sono stati dedotti difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e illogicità manifesta, contestando la distinzione operata dal Comune tra utilizzabilità dei rifiuti per rilevati stradali e loro trasportabilità, nonché l’affermazione relativa alla mancanza di autorizzazione edilizia. Con il terzo motivo è stato dedotto ulteriore eccesso di potere per travisamento e illogicità, sostenendo che il d.m. 5 febbraio 1998 avrebbe escluso la pericolosità dei materiali e reso irragionevole il condono soltanto parziale. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, rilevando che la nota era un atto meramente confermativo e che non sussisteva un obbligo di riesaminare l’istanza di autotutela.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile e ha compensato integralmente le spese. In via preliminare, ha ritenuto fondata l’eccezione del Comune, qualificando la nota impugnata come atto meramente confermativo, privo di autonoma natura provvedimentale e quindi non autonomamente impugnabile. La distinzione rilevante è quella tra atto meramente confermativo e provvedimento di conferma in senso proprio: il primo si limita a ribadire la precedente decisione senza riaprire il procedimento, svolgere una nuova istruttoria o rivalutare gli interessi; il secondo presuppone invece un nuovo esercizio del potere, una rinnovata istruttoria e una nuova ponderazione, anche se il contenuto finale coincide con quello precedente. Nel caso concreto, il Comune aveva espressamente escluso la riapertura dei procedimenti di condono, non aveva svolto una nuova istruttoria né rivalutato l’assetto degli interessi e aveva ritenuto necessaria, per un’eventuale riapertura, una previa attività di annullamento o revoca dei condoni già rilasciati. La nota costituiva pertanto un rifiuto preliminare di riapertura del procedimento e non un nuovo provvedimento lesivo. Il Collegio ha inoltre rilevato, ad abundantiam, che il ricorso sarebbe stato infondato anche nel merito: l’istanza mirava sostanzialmente a eliminare i precedenti dinieghi parziali senza che risultassero integrati i presupposti dell’annullamento d’ufficio o della revoca; inoltre, la relazione ARPAT si fondava sulla disciplina del d.m. 5 febbraio 1998, successiva ai condoni del 1997, e tale disciplina non consentiva automaticamente l’utilizzo dei rifiuti per rilevati e sottofondi, subordinandolo all’esecuzione di specifici test.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’istanza della società presupponeva, nella sostanza, l’eliminazione o modifica di precedenti determinazioni comunali; il TAR ha osservato che tale risultato avrebbe richiesto la sussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, non ravvisati nel caso concreto.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il riferimento alla revoca è stato considerato dal TAR nell’affermare che l’istanza di riapertura avrebbe richiesto l’eliminazione dei precedenti dinieghi parziali in assenza dei relativi presupposti.

• d.m. 5 febbraio 1998

  La disciplina, successiva ai condoni del 1997, non rendeva automaticamente utilizzabili i rifiuti per rilevati e sottofondi stradali, subordinandone l’impiego alla previa effettuazione di specifici test.

• art. 73 d.lgs. 104/2010

  La disposizione è stata richiamata per le memorie difensive e di replica depositate dalle parti.

Massime di principio

• L’atto con cui l’amministrazione, a fronte di un’istanza di riesame o autotutela, si limita a negare la riapertura del procedimento precedente senza svolgere una nuova istruttoria né procedere a una rinnovata ponderazione degli interessi è un atto meramente confermativo o rifiuto preliminare di riapertura, privo di autonoma lesività e non autonomamente impugnabile.
• Il provvedimento di conferma in senso proprio si distingue dall’atto meramente confermativo perché presuppone la riapertura del procedimento, l’acquisizione o rivalutazione degli elementi di fatto e una nuova ponderazione degli interessi, anche quando la decisione finale coincida con quella originaria.
• La presentazione di un’istanza di riesame non impone, in via generale, all’amministrazione l’obbligo di riaprire il procedimento già concluso; quando l’amministrazione risponde, la qualificazione della risposta dipende dall’effettivo svolgimento di una nuova attività amministrativa e non dalla sola forma o dal contenuto dichiarato dell’atto.
• La disciplina sopravvenuta che ammetta in astratto l’utilizzo di determinati materiali per rilevati o sottofondi non determina automaticamente la loro utilizzabilità concreta, quando la stessa disciplina subordini tale impiego alla previa esecuzione di specifici test o verifiche.

Come è indicizzato