Sentenza n. 281/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determina comunale con cui, nel 2025, era stata disposta la revoca dell’autorizzazione ottenuta nel 2018 mediante volturazione della precedente licenza intestata a una società familiare. Il Comune aveva ritenuto carente la domanda originaria di subingresso, per l’assenza dell’autocertificazione relativa ai requisiti morali e professionali, della modulistica regionale, dei dati dell’impresa cui si subentrava e della documentazione sanitaria prevista dall’art. 6 del Regolamento (CE) n. 852/2004. Il ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 1 l. n. 241/1990, sviamento, lesione del legittimo affidamento e della buona fede, violazione degli artt. 3 e 21-quinquies l. n. 241/1990, difetto di indicazione dell’interesse pubblico sopravvenuto e violazione del principio di proporzionalità. Ha inoltre sostenuto che l’amministrazione avrebbe dovuto consentire la regolarizzazione, anche valorizzando la SCIA depositata nel gennaio 2025, anziché ritirare immediatamente l’autorizzazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento. Il Collegio ha riqualificato la sostanza dell’atto comunale come esercizio di annullamento d’ufficio, nonostante la formale qualificazione come revoca. Le carenze contestate riguardavano infatti la situazione originaria dell’autorizzazione e non sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, richiesti dall’art. 21-quinquies l. n. 241/1990. L’amministrazione avrebbe quindi dovuto rispettare il termine ragionevole e il limite temporale previsto dall’art. 21-nonies, non potendo intervenire dopo circa sette anni in violazione dell’affidamento maturato dal destinatario. Il TAR ha escluso che fosse configurabile una decadenza automatica ai sensi dell’art. 64, comma 8, lett. a), d.lgs. n. 59/2010, poiché non era stato accertato l’effettivo difetto dei requisiti morali e professionali, ma soltanto la mancata autodichiarazione originaria; tali requisiti erano stati successivamente dichiarati con la SCIA del gennaio 2025. In assenza di accertamenti negativi, il Comune avrebbe potuto eventualmente sospendere l’efficacia del titolo ai sensi dell’art. 21-quater l. n. 241/1990, per svolgere le necessarie verifiche presso le autorità competenti, e non procedere alla revoca o all’annullamento. Quanto alla documentazione sanitaria, il TAR ha rilevato che il subingresso non aveva comportato un cambiamento significativo dell’attività ai sensi dell’art. 6 del Regolamento (CE) n. 852/2004; la relativa notifica non costituiva pertanto, sulla base degli elementi disponibili, un obbligo omesso dal ricorrente. Anche sotto il profilo della proporzionalità, la revoca immediata era illegittima, essendo astrattamente disponibili misure meno gravose, come la sospensione temporanea e gli accertamenti sanitari. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 1 l. 241/1990

  L’azione amministrativa deve rispettare i principi richiamati dal ricorrente, tra cui buon andamento, imparzialità, proporzionalità, affidamento e correttezza.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo deve essere adeguatamente motivato; nel caso concreto la motivazione è stata valutata alla luce dell’erronea qualificazione del potere esercitato.

• art. 21-quater l. 241/1990

  In presenza della necessità di verificare requisiti e condizioni dell’attività, l’amministrazione avrebbe potuto sospendere temporaneamente l’efficacia del titolo, anziché procedere al suo ritiro definitivo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario

  La revoca presuppone ragioni sopravvenute o, nei casi consentiti, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; non è lo strumento corretto per rimuovere vizi originari del provvedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un’autorizzazione illegittima deve essere esercitato entro un termine ragionevole e, per le autorizzazioni, entro il limite temporale previsto dalla disposizione; il suo mancato rispetto può ledere l’affidamento del destinatario.

• art. 3 l. 287/1991

  La disciplina dei requisiti per il rilascio dell’autorizzazione alla somministrazione è rilevante per la verifica della regolarità della domanda di subingresso.

• art. 6 Regolamento (CE) n. 852/2004

  ogni operatore del settore alimentare notifica all'opportuna autorità competente [...] ciascuno stabilimento [...] ai fini della registrazione [...] notificando [...] qualsivoglia cambiamento significativo di attività

  L’obbligo di notifica sanitaria riguarda lo stabilimento e i cambiamenti significativi dell’attività; il mero subingresso nella titolarità, senza cambiamento significativo dell’attività, non integra necessariamente l’obbligo contestato.

• art. 64, comma 6, d.lgs. 59/2010

  L’amministrazione può esercitare i poteri di amministrazione attiva conseguenti all’accertato mancato rispetto delle norme igienico-sanitarie, ma soltanto dopo un effettivo accertamento della violazione.

• art. 64, comma 8, lett. a), d.lgs. 59/2010

  l'autorizzazione e il titolo abilitativo decadono [...] qualora il titolare dell'attività non risulti più in possesso dei requisiti di cui all'articolo 71, commi 1 e 2

  La decadenza presuppone l’accertamento dell’effettiva mancanza dei requisiti ostativi, non la mera omissione della relativa autodichiarazione nella domanda.

• art. 71, commi 1 e 2, d.lgs. 59/2010

  Individua i requisiti morali e le condizioni ostative all’esercizio delle attività commerciali e di somministrazione; nel caso esaminato non ne era stata accertata l’effettiva insussistenza.

• art. 73, comma 2, d.P.R. 445/2000

  Consente le verifiche presso le autorità competenti sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive, che avrebbero dovuto precedere eventuali determinazioni negative sui requisiti morali e professionali.

• art. 6, lett. b), l. 241/1990

  Il responsabile del procedimento deve accertare d’ufficio i fatti e adottare gli atti necessari allo svolgimento dell’istruttoria, anche tramite richieste alle autorità competenti.

Massime di principio

• La revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 non può essere utilizzata per rimuovere vizi originari dell’autorizzazione: quando l’amministrazione intende contestare l’illegittimità genetica del titolo deve esercitare, ricorrendone i presupposti, l’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies, rispettandone i limiti temporali e sostanziali.
• La mancata presentazione originaria di un’autodichiarazione sui requisiti morali e professionali non equivale, di per sé, all’accertamento dell’effettiva insussistenza dei requisiti e non consente automaticamente di dichiarare la decadenza del titolo ai sensi dell’art. 64, comma 8, lett. a), d.lgs. n. 59/2010.
• Prima di adottare una misura definitiva e sfavorevole fondata sull’asserita mancanza di requisiti autodichiarati, l’amministrazione deve svolgere le verifiche presso le autorità competenti; ove necessario, può sospendere temporaneamente l’efficacia del titolo in attesa degli accertamenti.
• L’obbligo di notifica previsto dall’art. 6 del Regolamento (CE) n. 852/2004 richiede un collegamento con uno stabilimento o con un cambiamento significativo dell’attività; il mero subingresso nella titolarità di un’attività già esercitata non comporta necessariamente un nuovo obbligo di notifica sanitaria.
• Il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di preferire, quando idonee a tutelare gli interessi pubblici coinvolti, misure meno gravose della cessazione definitiva dell’attività, quali la sospensione temporanea e lo svolgimento di specifici accertamenti.
• Il protratto esercizio di un’attività sulla base di un’autorizzazione favorevole può consolidare l’affidamento del titolare; l’amministrazione non può eluderne la tutela qualificando formalmente come revoca un intervento sostanzialmente diretto a rimuovere l’illegittimità originaria del titolo.

Come è indicizzato