Sentenza n. 3327/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore attivo nell’installazione e nel noleggio di apparecchi Awp ai sensi dell’art. 110, comma 6, lett. a), TULPS, ha impugnato il decreto direttoriale con cui l’Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari e ha ripartito tra questi il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, stabilendo anche le modalità di versamento. Sono state inoltre impugnate le note con cui i concessionari hanno ribaltato sulla ricorrente la quota del prelievo, mediante addebito di un importo parametrato agli apparecchi Awp e modifica unilaterale dei contratti. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l’Agenzia avesse ecceduto i compiti normativi individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo, considerando per gli Awp il mero rilascio del nulla osta e per i Vlt l’effettivo esercizio; illogicità per la mancata considerazione degli apparecchi dismessi o non funzionanti; irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 53 Cost. per l’equiparazione numerica di apparecchi con diversa redditività; violazione della legge per l’omessa disciplina del riparto interno alla filiera. Con riferimento alle note dei concessionari, è stata contestata la loro adozione unilaterale e l’imposizione ai gestori della quasi totalità del prelievo senza rinegoziazione. Sono state infine prospettate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, per violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., nonché, con memoria successiva, dell’art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, in relazione all’applicazione uniforme del prelievo per apparecchio senza considerazione della specifica redditività. La ricorrente ha anche chiesto una CTU sull’impatto economico del prelievo sui propri bilanci.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo superata la ragione della precedente sospensione facoltativa ex art. 337, comma 2, c.p.c., poiché erano intervenute le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi e la controversia era matura per la decisione, anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. È stata respinta anche la richiesta di CTU, perché l’insostenibilità economica del prelievo non era stata dedotta con uno specifico motivo né assistita da un principio di prova; la consulenza non può supplire al deficit argomentativo e probatorio dell’atto introduttivo. Quanto alle note dei concessionari, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: il riparto interno del prelievo tra concessionari e gestori riguarda rapporti privatistici e contrattuali, estranei alla sfera del potere amministrativo e non riconducibili alla giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; la domanda può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto. Il giudice ha ritenuto che l’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 imponesse la ricognizione degli apparecchi Awp e Vlt e la ripartizione del prelievo tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi, senza autorizzare una ponderazione differenziata in base alla redditività delle due tipologie. Il decreto si è quindi mantenuto nei limiti della norma primaria, limitandosi al censimento, alla ripartizione esterna tra concessionari e alle modalità di versamento; il riparto interno alla filiera era disciplinato direttamente dalla legge, prima mediante rinegoziazione e poi, in base alla norma interpretativa sopravvenuta, proporzionalmente ai compensi contrattuali spettanti per il 2015. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate; quella sollevata nella memoria non notificata è stata inoltre rilevata come inammissibile. In particolare, la disciplina soddisfa la riserva relativa di legge perché individua presupposto, importo complessivo e criteri di riparto. La scelta legislativa di assumere come parametro il numero degli apparecchi non è manifestamente irragionevole, trattandosi di prelievo indiretto e straordinario fondato sull’immissione in commercio e sull’idoneità potenziale all’operatività degli apparecchi. L’art. 42 Cost. non è pertinente, non essendovi sostanziale annientamento delle facoltà proprietarie, mentre la violazione dell’art. 41 Cost. non è stata dimostrata, non avendo la ricorrente fornito prova dell’incidenza concretamente insostenibile del prelievo. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  “A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6 ...”; “i concessionari ... versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro ... ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014”

  La norma individua il prelievo, il suo importo complessivo, il criterio di riparto tra concessionari basato sul numero degli apparecchi e il potere dell’Agenzia di effettuare la ricognizione e stabilire le modalità di versamento.

• art. 1, commi 920-921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  “la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015”

  Il comma 920 ha reso il prelievo applicabile alla sola annualità 2015; il comma 921 ha interpretato retroattivamente il comma 649, stabilendo che l’incidenza interna alla filiera sia proporzionale ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali già vigenti per il 2015.

• art. 110, comma 6, regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  La disposizione individua le categorie di apparecchi Awp, lett. a), e Vlt, lett. b), oggetto della ricognizione e del prelievo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non si estende alle controversie sui rapporti interni privatistici tra concessionario e gestore relative al riparto del prelievo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio è rimessa all’apprezzamento del giudice e può essere revocata o non reiterata quando siano intervenute le decisioni pregiudiziali e la causa sia matura per la definizione.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso entro il termine previsto dalla legge.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio, assegnando alle parti la possibilità di interloquire.

• art. 1, Allegato III, codice del processo amministrativo

  Disciplina la perenzione ultraquinquennale e la richiesta di fissazione dell’udienza di trattazione.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge per le prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua presupposto, quantum e criteri essenziali di riparto.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La scelta legislativa del numero degli apparecchi quale parametro del prelievo non è manifestamente irragionevole né lesiva della capacità contributiva, considerata la natura indiretta e straordinaria del prelievo e l’idoneità potenziale degli apparecchi all’operatività.

• art. 41 Cost.

  La deduzione di un’incidenza lesiva della libertà di iniziativa economica richiede almeno un principio di prova dell’impatto concretamente grave e insostenibile del prelievo sull’attività d’impresa.

• art. 42 Cost.

  Il prelievo non ha natura sostanzialmente espropriativa se non annienta né incide oltre il limite della tollerabilità sulle facoltà di sfruttamento economico del bene.

Massime di principio

• La controversia sul riparto interno di un prelievo tra concessionario e altri operatori della filiera, quando si fonda sui rapporti contrattuali privatistici tra tali soggetti e non sull’esercizio di un potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se il prelievo deriva da una disciplina pubblicistica e il concessionario svolge funzioni pubbliche.
• Quando la legge stabilisce che un prelievo complessivo debba essere ripartito tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi e attribuisce all’amministrazione soltanto la ricognizione numerica e la definizione delle modalità di versamento, l’amministrazione non può introdurre autonomamente criteri differenziati fondati sulla diversa redditività delle tipologie di apparecchi.
• La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata se la fonte primaria individua il presupposto del prelievo, il suo importo complessivo e i criteri essenziali di riparto, anche quando demanda all’amministrazione la ricognizione degli elementi quantitativi e le modalità operative del versamento.
• La scelta legislativa di assumere, per un prelievo indiretto e straordinario, l’idoneità potenziale all’operatività di apparecchi autorizzati quale parametro impositivo non è manifestamente irragionevole solo perché gli apparecchi presentano redditività effettive differenti, purché il criterio sia coerente con la finalità e la struttura del prelievo.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata deduzione, nell’atto introduttivo, di uno specifico motivo sull’insostenibilità economica del prelievo né alla mancanza di un principio di prova sul relativo impatto patrimoniale.
• La deduzione della violazione della libertà di iniziativa economica per effetto di un prelievo richiede la dimostrazione, almeno mediante un principio di prova, che l’onere incida concretamente in modo grave e insostenibile sull’attività d’impresa; il mero richiamo agli effetti economici della misura non è sufficiente.

Come è indicizzato