Sentenza n. 6332/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Consorzio, che gestisce reti fognarie intercomunali e un impianto di depurazione nell'ambito di un assetto di gestione separata di segmenti del servizio idrico, aveva chiesto alla società gestore del servizio idrico l'accesso, ai sensi della l. 241/1990, a un report analitico e aggiornato contenente, per ciascun Comune e per ciascuna annualità, i volumi di acqua potabile fornita, gli importi fatturati e quelli riscossi per i servizi di fognatura e depurazione. L'istanza era collegata anche a una controversia civile relativa a crediti asseritamente vantati dal Consorzio. La società aveva negato l'accesso affermando di non avere prodotto né detenere documenti amministrativi riepilogativi dei dati richiesti, precisando che per la liquidazione dei corrispettivi si era avvalsa di prospetti elaborati dall'ente di governo d'ambito. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che la richiesta mirasse alla formazione di un nuovo report e imponesse un'attività di elaborazione dei dati. In appello il Consorzio ha dedotto: errore di giudizio e travisamento dei fatti, sostenendo che i dati fossero già disponibili in formato strutturato e disaggregato; erronea qualificazione della richiesta come elaborazione anziché estrazione da sistemi informatici; violazione dell'art. 22 l. 241/1990 e del principio di favor per l'accesso, valorizzando l'interesse difensivo connesso alla controversia civile; violazione della disciplina sulle spese di lite.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che l'accesso documentale deve riguardare documenti specifici ed esistenti e non può imporre all'amministrazione destinataria una ricerca accompagnata da attività di elaborazione, aggregazione o catalogazione dei dati necessaria a formare un documento nuovo. La trasmissione di dati ad altro soggetto o la loro eventuale presenza in banche dati non è decisiva se non esiste, allo stato, un documento che li incorpori nella forma richiesta. La richiesta del Consorzio, riferita a un report analitico e dettagliato, distinto per annualità, Comuni, volumi e importi fatturati e riscossi, richiedeva proprio tale attività di elaborazione e inoltre differiva dai dati risultanti dalla relazione dell'ente di governo d'ambito. Il Collegio ha distinto il documento informatico, accessibile al pari di quello cartaceo, dai meri dati informatici che devono essere elaborati per essere incorporati in un documento. L'interesse a utilizzare le informazioni per la difesa in giudizio non supera il limite oggettivo dell'accesso documentale, poiché il giudice civile o amministrativo può ordinare l'esibizione dei documenti detenuti dalla parte. È stata confermata anche la condanna alle spese di primo grado, non ravvisandosi novità assoluta della questione o mutamenti giurisprudenziali; le spese d'appello sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in 5.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  L'accesso documentale presuppone l'esistenza di specifici documenti amministrativi e non può essere utilizzato per ottenere la formazione di un nuovo documento mediante elaborazione, aggregazione o catalogazione di dati.

• art. 22, comma 4, l. 241/1990

  Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

  Le informazioni prive della forma di documento amministrativo non sono ostensibili mediante l'accesso documentale, salvo l'eccezione relativa all'accesso ai dati personali da parte dell'interessato.

• art. 156 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dal Consorzio quale fondamento dell'assetto di gestione separata dei segmenti del servizio idrico e del riparto della tariffa tra gestori, ma non costituisce la norma decisiva per il rigetto dell'appello.

• art. 91 c.p.c.

  È richiamato in relazione alla censura sulle spese, ritenuta infondata in quanto la condanna segue la soccombenza.

• art. 26 c.p.a.

  È richiamato quale base processuale per la regolazione delle spese del giudizio amministrativo.

Massime di principio

• L'accesso documentale ai sensi della l. 241/1990 presuppone la richiesta di documenti specifici, già esistenti e materialmente detenuti dall'amministrazione; non può essere utilizzato per imporre la formazione di un nuovo documento.
• L'accesso non comprende, di regola, l'attività dell'amministrazione consistente nell'estrazione, aggregazione, elaborazione o catalogazione di dati presenti in banche dati o sistemi informatici quando tale attività sia necessaria per formare il documento richiesto.
• Il documento informatico è accessibile al pari del documento cartaceo, ma i dati informatici privi di autonoma incorporazione in un documento non diventano per ciò solo un documento amministrativo ostensibile.
• La circostanza che i dati richiesti siano comunicati ad altro ente o siano astrattamente disponibili nei sistemi informatici dell'amministrazione non basta a fondare l'accesso se non esiste un documento che li incorpori nella specifica forma richiesta.
• L'interesse difensivo del richiedente non elimina il limite oggettivo dell'accesso documentale: se l'ostensione richiederebbe la creazione o elaborazione di un documento inesistente, la tutela probatoria deve essere perseguita mediante gli strumenti di esibizione propri del processo.

Come è indicizzato