Sentenza n. 3199/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti, tutti appartenenti all'Arma dei carabinieri, avevano prestato servizio presso la sede NATO di Bagnoli e, dopo la soppressione della sede, erano stati trasferiti presso la sede di Lago Patria, nel Comune di Giugliano in Campania. Una precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva qualificato il trasferimento come trasferimento d'autorità e riconosciuto l'indennità prevista dall'art. 1 della l. n. 86/2001. Gli interessati avevano quindi chiesto anche l'indennità di prima sistemazione prevista dall'art. 21 della l. n. 836/1973 e l'indennità di masserizie prevista dall'art. 8 del d.P.R. n. 163/2002. Il TAR aveva respinto la domanda rilevando che non era stato provato l'effettivo trasferimento della residenza o del domicilio. In appello sono stati dedotti: 1) violazione dell'art. 21 della l. n. 836/1973, sostenendo che l'indennità di prima sistemazione sorgerebbe automaticamente per effetto del trasferimento d'autorità, senza necessità di mutamento della residenza; 2) violazione dell'art. 8 del d.P.R. n. 163/2002 e nullità della sentenza per violazione degli artt. 112 c.p.c. e 34 c.p.a., per omessa pronuncia sulla distinta indennità di masserizie. È stata inoltre formulata un'istanza istruttoria in appello. Il capo della sentenza di primo grado relativo agli interessi sulle somme già corrisposte a titolo di indennità di trasferimento d'autorità non è stato impugnato ed è pertanto coperto da giudicato interno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello. Ha richiamato un proprio precedente, secondo cui l'indennità di prima sistemazione e l'indennità di masserizie, così come l'ulteriore indennità prevista dall'art. 8, comma 5, del d.P.R. n. 163/2002, sono autonome e distinte dall'indennità di trasferimento d'autorità prevista dall'art. 1 della l. n. 86/2001. Il loro riconoscimento non consegue automaticamente al trasferimento d'ufficio, ma presuppone l'effettivo mutamento della residenza o anche soltanto del domicilio del dipendente, da solo o con la famiglia, quale prova dello spostamento del centro di vita e di interessi e delle maggiori spese sostenute per la nuova sistemazione. Gli appellanti non hanno fornito tale prova, limitandosi a sostenere l'automaticità delle indennità. Il relativo onere probatorio gravava sui richiedenti, trattandosi di crediti di lavoro, in applicazione dell'art. 2697 c.c.; non poteva essere supplito mediante i poteri istruttori del giudice, in particolare in appello, ai sensi dell'art. 104 c.p.a. La medesima carenza probatoria riguardava sia l'indennità ex art. 21 della l. n. 836/1973 sia quella ex art. 8 del d.P.R. n. 163/2002, sicché è stata respinta anche la censura di omessa pronuncia e violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. L'istanza istruttoria è stata rigettata. Il capo relativo agli interessi sull'indennità già liquidata non è stato esaminato nel merito perché coperto da giudicato interno. Gli appellanti sono stati condannati, in solido, al pagamento in favore del Ministero della difesa delle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre spese generali e accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 21 l. 18 dicembre 1973, n. 836

  indennità di prima sistemazione

  L'indennità non spetta per il solo trasferimento d'autorità, ma richiede l'effettivo mutamento della residenza o almeno del domicilio del dipendente.

• art. 8 d.P.R. 13 giugno 2002, n. 163

  indennità c.d. di masserizie

  L'indennità costituisce una voce autonoma rispetto all'indennità di trasferimento d'autorità e presuppone la prova dell'effettivo spostamento del centro di vita e interessi del dipendente.

• art. 1 l. 29 marzo 2001, n. 86

  indennità per trasferimento d'autorità

  L'indennità prevista da tale disposizione è distinta dalle ulteriori indennità di prima sistemazione e di masserizie, che non ne discendono automaticamente.

• art. 2697 c.c.

  Nei giudizi aventi a oggetto il riconoscimento di crediti di lavoro, il richiedente deve provare i fatti costitutivi del diritto, incluso l'effettivo mutamento della residenza o del domicilio.

• art. 104 c.p.a.

  poteri istruttori in appello

  I poteri istruttori del giudice d'appello non possono supplire alla mancata allegazione e prova dei fatti costitutivi di un credito di lavoro.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  rinvio a precedenti conformi

  La sentenza rinvia alla motivazione di una precedente decisione della stessa Sezione, ritenuta applicabile alla controversia.

• art. 112 c.p.c.

  principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato

  La censura di omessa pronuncia è stata respinta perché la domanda relativa all'indennità di masserizie era comunque infondata per la mancata prova del presupposto comune alle indennità richieste.

• art. 34 c.p.a.

  principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato

  Non è stata ravvisata una violazione derivante dall'omessa autonoma considerazione dell'indennità ex art. 8 d.P.R. n. 163/2002, essendo mancata la prova del presupposto costitutivo comune.

• art. 2, comma 1, r.d.l. 19 gennaio 1939, n. 295

  termine di prescrizione quinquennale

  La sentenza richiamata dalla decisione indica la prescrizione quinquennale per le indennità in questione, con decorrenza dalle singole scadenze di pagamento; il profilo non è tuttavia decisivo nel caso concreto.

Massime di principio

• Le indennità di prima sistemazione e di masserizie spettanti al personale trasferito d'autorità sono autonome e distinte dall'indennità di trasferimento d'autorità; il loro riconoscimento non consegue automaticamente al solo trasferimento.
• Per ottenere le indennità dirette a compensare le spese e il disagio della nuova sistemazione, il dipendente deve provare l'effettivo mutamento della residenza oppure, almeno, del domicilio, quale elemento rivelatore dello spostamento del centro di vita e di interessi nella nuova sede.
• Nei giudizi amministrativi aventi a oggetto crediti di lavoro del personale pubblico, il richiedente deve provare i fatti costitutivi del diritto secondo l'art. 2697 c.c.; non opera, in sostituzione, il metodo acquisitivo tipico dell'azione di annullamento.
• I poteri istruttori del giudice amministrativo, specialmente in appello, non possono essere utilizzati per colmare la mancata prova di un fatto costitutivo del credito dedotto in giudizio.
• Quando più indennità sono accomunate da un medesimo presupposto costitutivo non provato, la domanda relativa a ciascuna di esse può essere respinta per tale carenza anche se il giudice di primo grado non le ha esaminate separatamente; in tal caso non sussiste una violazione sostanziale del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Come è indicizzato