Sentenza n. 286/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già aggiudicataria di una gara indetta dalla centrale di committenza della Regione Basilicata per la fornitura dei medesimi principi attivi, ha impugnato gli atti con cui la Regione Basilicata ha aderito a una procedura aggregata indetta da S.C.R. Piemonte S.p.A., deducendo che tale adesione avrebbe vanificato l’utilità dell’aggiudicazione lucana e leso il proprio interesse alla conservazione dei relativi effetti. Ha lamentato la violazione dell’affidamento qualificato e dell’art. 5 d.lgs. 36/2023, la violazione del principio di autovincolo, l’insufficienza della motivazione e l’irragionevole alterazione della programmazione degli approvvigionamenti. Con il secondo motivo ha sostenuto che gli artt. 1, comma 449, l. 296/2006 e 1, comma 548, l. 208/2015 imporrebbero agli enti del Servizio sanitario nazionale di utilizzare esclusivamente la centrale di committenza regionale di riferimento o Consip, impedendo l’adesione a una procedura indetta dalla centrale di committenza di un’altra Regione. Con motivi aggiunti ha esteso l’impugnazione alla successiva aggiudicazione dei lotti relativi all’Epoetina, nella parte concernente le Aziende sanitarie lucane.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondati entrambi i motivi. Quanto alla prima censura, ha rilevato che l’accordo quadro lucano era stato effettivamente stipulato tra la Regione e la ricorrente. Tuttavia, l’accordo quadro costituisce un contratto normativo che disciplina le condizioni dei futuri contratti attuativi, senza imporre all’amministrazione un obbligo di stipularli. L’accordo vincola il quomodo della futura contrattazione, ma lascia all’amministrazione la scelta sull’an, sul quando e sul quantum dell’approvvigionamento. Tale conclusione risultava anche dalla lex specialis e dall’art. 4 dell’accordo quadro, che escludevano espressamente obblighi di fornitura e pretese del fornitore. La scelta delle Aziende sanitarie di aderire alla procedura piemontese rientrava pertanto nella loro discrezionalità di opportunità e convenienza e non violava né l’affidamento della ricorrente né il principio di autovincolo. Gli ordinativi occasionalmente emessi da un’Azienda sanitaria non sono stati ritenuti rilevanti, perché adottati d’urgenza e al di fuori di un contratto attuativo. Il giudice ha inoltre osservato che, qualora la gara piemontese producesse condizioni economiche meno favorevoli, le Aziende sanitarie potrebbero comunque ricorrere all’accordo quadro lucano. Quanto al secondo motivo, il TAR ha escluso che gli artt. 1, comma 449, l. 296/2006 e 1, comma 548, l. 208/2015 introducano un espresso limite territoriale all’utilizzo delle centrali di committenza. Le norme impongono il ricorso a strumenti di acquisto centralizzato regionali o, in via suppletiva, a Consip, ma non impediscono l’utilizzo di una centrale di committenza qualificata appartenente a un’altra Regione, quando ciò risponda a esigenze di efficienza e contenimento dei costi. In tal senso sono state valorizzate anche le disposizioni dell’art. 62, commi 5, lett. f), e 9, d.lgs. 36/2023, ritenute espressive di un principio generale applicabile anche al settore sanitario. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata, previa audizione delle parti in camera di consiglio.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  La ricorrente ne ha invocato la tutela dell’affidamento; il TAR ha escluso che l’adesione alla diversa procedura di gara violasse un affidamento tutelabile, in assenza di un obbligo di stipulare contratti attuativi.

• art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato per rilevare che la Regione aveva adempiuto all’obbligo di stipulare l’accordo quadro dopo l’aggiudicazione.

• art. 1, comma 449, l. 296/2006

  Prevede il ricorso degli enti del Servizio sanitario nazionale agli strumenti di acquisto centralizzato, ma non stabilisce un limite territoriale che impedisca l’utilizzo di una centrale di committenza di altra Regione.

• art. 1, comma 548, l. 208/2015

  È stato interpretato, insieme all’art. 1, comma 449, l. 296/2006, nel senso che non preclude l’adesione a procedure di una centrale di committenza ultraregionale.

• art. 62, comma 5, lettera f), d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti qualificate (…) possono (…) procedere all’effettuazione di ordini su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza anche per importi superiori ai livelli di qualificazione posseduti, con preliminare preferenza per il territorio regionale di riferimento. Se il bene o il servizio non è disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno della stazione appaltante, oppure per ragioni di convenienza economica, la stazione appaltante può agire, previa motivazione, senza limiti territoriali.

  La disposizione esprime, secondo il TAR, un principio generale per cui la preferenza per la centrale regionale non esclude il ricorso a strumenti di centrali ultraregionali quando ricorrano ragioni di inidoneità, indisponibilità o convenienza economica e vi sia motivazione.

• art. 62, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti qualificate e le centrali di committenza qualificate possono attivare convenzioni cui possono aderire le restanti amministrazioni (...) indipendentemente dall’ambito territoriale di collocazione della stazione appaltante o centrale di committenza qualificata.

  La norma conferma la possibilità di adesione a convenzioni e strumenti di acquisto di centrali di committenza qualificate indipendentemente dalla collocazione territoriale.

Massime di principio

• L’accordo quadro, quale contratto normativo, definisce le condizioni dei futuri contratti attuativi ma, salvo diversa previsione della legge di gara o dell’accordo, non obbliga l’amministrazione a stipularli né attribuisce all’aggiudicatario un diritto alla loro conclusione.
• La stipula dell’accordo quadro vincola l’amministrazione, ove decida di contrarre nell’ambito dell’accordo, al rispetto delle condizioni negoziali prefissate, ma lascia alla sua discrezionalità la decisione sull’an, sul quando e sul quantum degli affidamenti attuativi.
• L’adesione a una successiva procedura di approvvigionamento relativa a beni già ricompresi in un accordo quadro non viola, di per sé, l’affidamento dell’aggiudicatario dell’accordo quadro quando quest’ultimo non imponga obblighi di acquisto o di stipula di contratti attuativi.
• Le norme che impongono agli enti del Servizio sanitario nazionale il ricorso a sistemi di acquisto centralizzato non stabiliscono, in assenza di un espresso divieto, un vincolo territoriale assoluto a favore della centrale di committenza regionale di riferimento.
• Le amministrazioni sanitarie possono aderire a strumenti di acquisto predisposti da centrali di committenza qualificate di altra Regione quando la soluzione ultraregionale sia idonea a soddisfare il fabbisogno e risponda a esigenze di efficienza o convenienza economica, secondo le condizioni previste dall’art. 62 d.lgs. 36/2023.

Come è indicizzato