Corte di giustizia, Sentenza C-385/18

Aiuti di Stato nel settore ferroviario: finanziamento pubblico e trasferimento di partecipazioni tra imprese pubbliche

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia relativa a due misure adottate in favore di Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici Srl a socio unico (FSE): uno stanziamento di 70 milioni di euro e il successivo trasferimento, senza corrispettivo, della partecipazione totalitaria detenuta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Ferrovie dello Stato Italiane SpA (FSI). La causa si colloca nel quadro della disciplina UE sugli aiuti di Stato e dell'obbligo di notifica preventiva alla Commissione.

Fatti e procedimento principale

FSE, società pubblica operante nella gestione e manutenzione di un'infrastruttura ferroviaria locale e nei servizi di trasporto passeggeri in Puglia, versava in grave difficoltà finanziaria. La legge di stabilità 2016 ha previsto il commissariamento della società e autorizzato una spesa di 70 milioni di euro per assicurarne la continuità operativa; il decreto ministeriale del 12 gennaio 2016 n. 9 ha destinato tali risorse a un progressivo aumento di capitale e alla garanzia della continuità del servizio. Successivamente, con decreto del 4 agosto 2016 n. 264, il Ministro ha disposto il trasferimento della partecipazione del Ministero in FSE a FSI, senza corrispettivo, subordinandolo all'impegno di FSI di rimuovere lo squilibrio patrimoniale di FSE. Arriva Italia, Ferrotramviaria e CO.TRA.P. hanno impugnato tale operazione dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che le misure costituivano aiuti di Stato non notificati alla Commissione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in primo luogo gli articoli 107 e 108, paragrafo 3, TFUE. Vengono inoltre menzionati l'articolo 267 TFUE, quale base del rinvio, e l'articolo 345 TFUE, invocato dal governo italiano e da FSI per sostenere la neutralità dell'Unione rispetto ai regimi proprietari nazionali. È rilevante anche l'articolo 106, paragrafo 1, TFUE, che chiarisce l'applicabilità delle regole di concorrenza anche alle imprese pubbliche. Sul piano non vincolante, la Corte fa riferimento alla comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato del 2016, in particolare ai punti 188, 211, 212 e 219, richiamati per il tema del monopolio legale, della concorrenza sul mercato e per il mercato, e del rischio di sovvenzioni incrociate.

Questioni sottoposte alla Corte

Il Consiglio di Stato chiede, in sostanza:

• se lo stanziamento di 70 milioni e il trasferimento della partecipazione a FSI integrino aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107 TFUE;
• in caso affermativo, quali conseguenze derivino dalla mancata notifica alla Commissione ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE. La Corte precisa che il riferimento fatto nella seconda questione all'articolo 107, paragrafo 3, TFUE è in realtà da intendersi come richiamo all'articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

Ragionamento della Corte sullo stanziamento di 70 milioni

La Corte ricorda che una misura costituisce aiuto di Stato solo se sussistono quattro requisiti: imputabilità allo Stato, impiego di risorse statali, idoneità a incidere sugli scambi tra Stati membri, vantaggio selettivo e potenziale distorsione della concorrenza. Per quanto riguarda i 70 milioni, la Corte osserva che la misura deriva direttamente dalla legge di stabilità 2016, dunque è imputabile allo Stato. Il fatto che non vi sia stata una materiale uscita di cassa non esclude di per sé la presenza di risorse statali, soprattutto se la disposizione ha creato un onere potenziale a carico del bilancio pubblico o ha attribuito un diritto alla beneficiaria. La verifica concreta di tale diritto è rimessa al giudice nazionale. Quanto all'incidenza sugli scambi, la Corte ribadisce che non occorre una prova di effetto reale: è sufficiente l'idoneità a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza. In un settore aperto alla concorrenza, come quello ferroviario, un sostegno che consenta la permanenza sul mercato di un'impresa in difficoltà riduce le possibilità per operatori di altri Stati membri di entrare o espandersi nel mercato italiano. Sotto il profilo del vantaggio selettivo, la Corte esclude che, in assenza di elementi oggettivi e verificabili, lo Stato possa invocare il criterio dell'investitore privato. La decisione di stanziare risorse per assicurare la continuità operativa di FSE, senza una previa valutazione della redditività dell'investimento, non appare riconducibile alla mera logica dell'azionista privato. Infine, la Corte ritiene che il fatto che le risorse fossero destinate alla continuità dell'infrastruttura o soggette a contabilità separata non elimini il rischio di distorsione, soprattutto perché, nel periodo rilevante, la disciplina applicabile non escludeva la concorrenza per l'affidamento della gestione del servizio. Ne consegue che lo stanziamento può costituire aiuto di Stato.

Ragionamento della Corte sul trasferimento della partecipazione da Ministero a FSI

La seconda misura è letta dalla Corte come operazione composita: da un lato il trasferimento gratuito della partecipazione statale in FSE a FSI, dall'altro l'obbligo di FSI di coprire lo squilibrio patrimoniale di FSE. La Corte chiarisce che il beneficiario potenziale può essere FSI, FSE o entrambe, e che tale qualificazione va verificata dal giudice nazionale. Il trasferimento della partecipazione e l'impegno di ripianamento costituiscono, in linea di principio, trasferimenti di risorse statali imputabili allo Stato. L'articolo 345 TFUE non impedisce l'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato alle imprese pubbliche, poiché il principio di neutralità dei trattati rispetto ai regimi proprietari non equivale a immunità dal controllo sugli aiuti. La Corte rileva poi che l'operazione può incidere sugli scambi tra Stati membri, perché rafforza la permanenza sul mercato di FSE e impedisce a potenziali concorrenti, anche stabiliti in altri Stati membri, di ottenere l'affidamento dei servizi e dell'infrastruttura ferroviaria. Inoltre, il trasferimento gratuito è idoneo a conferire un vantaggio selettivo, a meno che il valore della partecipazione trasferita non sia compensato dagli obblighi assunti da FSI; anche tale verifica è rimessa al giudice nazionale. La Corte esclude che, allo stato degli atti, si possa applicare il criterio dell'investitore privato: mancano elementi che dimostrino una valutazione economica preventiva e oggettiva da parte dello Stato. Non è sufficiente una valutazione successiva o il buon esito della successiva procedura di concordato.

Conseguenze della mancata notifica alla Commissione

Sulla seconda questione, la Corte ribadisce che la valutazione della compatibilità di un aiuto con il mercato interno spetta in via esclusiva alla Commissione. I giudici nazionali, invece, devono trarre tutte le conseguenze della violazione dell'obbligo di notifica preventiva ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE, secondo il diritto interno, sia in punto di validità degli atti di esecuzione sia in punto di recupero degli aiuti illegittimi. Nel caso dello stanziamento dei 70 milioni, il giudice nazionale dovrà determinare il vantaggio effettivo ottenuto da FSE, comprensivo degli interessi, e ordinarne la restituzione. Quanto al trasferimento della partecipazione, il ripristino dello status quo ante può comportare la revoca del trasferimento e la riassegnazione della partecipazione al Ministero, con neutralizzazione degli effetti dell'operazione.

Dispositivo e principio affermato

La Corte risponde che, fatte salve le verifiche del giudice del rinvio, sia lo stanziamento di una somma di denaro in favore di un'impresa pubblica ferroviaria in gravi difficoltà sia il trasferimento gratuito della partecipazione statale a un'altra impresa pubblica, in cambio dell'obbligo di ripianarne il disavanzo, possono costituire aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107 TFUE. Se tali misure non sono state notificate alla Commissione, il giudice nazionale deve trarre tutte le conseguenze previste dall'ordinamento interno per gli aiuti illegittimi.

Rilievi pratici per gli operatori

La pronuncia è rilevante perché conferma che operazioni infragruppo o tra imprese integralmente pubbliche non sfuggono automaticamente alla disciplina degli aiuti di Stato. Per la verifica pratica conta il contenuto economico dell'operazione, la presenza di un vantaggio selettivo e la dimostrazione rigorosa, preventiva e documentata, di una logica da investitore privato. In assenza di notifica, il rischio processuale è la declaratoria di illegittimità e il recupero del vantaggio.