Tribunale, Sentenza T-283/22

Congelamento dei fondi e restrizioni di viaggio nei confronti di Vadim Nikolaevich Moshkovich

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dinanzi al Tribunale contro diversi atti del Consiglio adottati nell’ambito delle misure restrittive UE relative all’Ucraina. Il ricorrente contesta la sua iscrizione e il successivo mantenimento negli elenchi delle persone soggette a congelamento dei fondi e restrizioni di viaggio.

Fatti e iter procedurale

Il ricorrente, cittadino russo e imprenditore, è stato inserito negli elenchi con gli atti del 9 marzo 2022. Il Consiglio ha poi mantenuto la sua iscrizione con atti del 14 settembre 2022, del 13 marzo 2023 e del 13 aprile 2023. Le motivazioni si fondavano, in sintesi, sul fatto che il ricorrente fosse un importante imprenditore attivo nel settore agricolo e immobiliare, nonché sul suo intervento a una riunione del 24 febbraio 2022 con il Presidente Putin e altri operatori economici.

Il ricorrente aveva chiesto accesso agli atti del fascicolo e aveva presentato osservazioni e richieste di riesame al Consiglio. Nel corso del giudizio ha depositato due memorie di modifica in relazione agli atti successivi di mantenimento.

Normativa rilevante

La base giuridica degli atti restrittivi è costituita da Decisione 2014/145/CFSP e Regolamento (UE) n. 269/2014, come modificati, in particolare dal regime introdotto con Decisione (CFSP) 2022/329 e Regolamento (UE) 2022/330. Rilevano i criteri di inserimento di cui all’articolo 2 della decisione e all’articolo 3 del regolamento, in particolare il criterio relativo ai leading businesspersons coinvolti in settori economici che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo della Federazione russa.

Sono inoltre richiamati gli articoli 296 TFUE e 47 della Carta per quanto riguarda l’obbligo di motivazione e il controllo giurisdizionale effettivo, nonché gli articoli 7, 16, 17 e 52 della Carta per i diritti fondamentali invocati dal ricorrente.

Primo motivo: motivazione e tutela giurisdizionale effettiva

Il ricorrente sosteneva che la motivazione fosse vaga, contraddittoria e insufficiente, anche perché i diversi documenti del fascicolo e le difese del Consiglio avrebbero richiamato criteri di iscrizione non perfettamente coincidenti.

Il Tribunale ha distinto tra due gruppi di criteri. Ha ritenuto che la motivazione fosse sufficiente quanto al criterio relativo al sostegno a azioni o politiche che minacciano l’integrità territoriale dell’Ucraina e quanto al criterio del leading businessperson in un settore che fornisce entrate sostanziali al Governo russo, perché la formulazione usata dal Consiglio richiamava sostanzialmente il contenuto di tali criteri. Al contrario, ha osservato che i criteri relativi al sostegno materiale o finanziario e al beneficio tratto dal Governo russo o da decision-makers russi non erano chiaramente identificabili solo dalla motivazione degli atti.

Tuttavia, poiché la motivazione era autonoma e sufficiente rispetto ai criteri relativi al sostegno alle azioni contro l’Ucraina e al settore generatore di entrate, la censura è stata respinta.

Secondo motivo: errore di valutazione e validità del criterio g)

Il Tribunale ha esaminato preliminarmente la validità e la portata del criterio g), ritenendolo sufficientemente chiaro, prevedibile e coerente con gli obiettivi delle misure restrittive. Ha precisato che il criterio riguarda le entrate generate dal settore economico in cui opera la persona iscritta, non il reddito personale dell’interessato o della società a lui collegata.

Ha poi affermato che il controllo giurisdizionale sugli atti restrittivi deve essere pieno sul piano della legalità, ma che il Consiglio gode di un ampio margine di discrezionalità nella definizione generale dei criteri. Il giudice dell’Unione deve comunque verificare che gli atti poggino su una base fattuale sufficientemente solida.

Valutazione delle prove

Il Tribunale ha ritenuto ammissibili, in linea di principio, fonti pubbliche quali articoli stampa, siti internet, comunicazioni social e materiale emerso da Wikileaks, purché inserite nel contesto complessivo e valutate per affidabilità e coerenza. Ha escluso, però, l’utilizzabilità di un articolo prodotto dal Consiglio solo in giudizio, poiché non dimostrato che fosse nella sua disponibilità al momento dell’adozione degli atti iniziali.

Iscrizione iniziale

Per gli atti iniziali, il Tribunale ha considerato provato che il ricorrente fosse un leading businessperson: egli occupava una posizione centrale in Rusagro Group, grande gruppo agroalimentare russo, ed era stato invitato, insieme ad altri grandi imprenditori, alla riunione del 24 febbraio 2022 con il Presidente Putin.

Ha inoltre ritenuto dimostrato che il settore agricolo costituisse una fonte sostanziale di entrate per il Governo russo, valorizzando:

• l’importanza economica del settore e il volume delle esportazioni;
• la produzione di ricavi indiretti come IVA, imposte sul reddito e contributi sociali;
• il contesto di sostegno statale e di forte rilevanza del settore per l’economia russa.

Le censure del ricorrente sulla scarsa incidenza fiscale del settore e sulla rilevanza dei soli tributi diretti sono state respinte, poiché il criterio non limita il concetto di revenue ai soli tributi diretti. Analogamente, la sua tesi secondo cui le attività immobiliari non sarebbero state provate è stata ritenuta non decisiva.

Mantenimento con gli atti di settembre 2022

Il Tribunale ha affermato che il Consiglio poteva basarsi sugli stessi elementi iniziali, poiché il contesto generale dell’aggressione contro l’Ucraina era immutato e la situazione individuale del ricorrente non era mutata in modo tale da rendere obsoleti gli elementi probatori. Le dimissioni dal gruppo Rusagro non eliminavano il suo significativo interesse economico nel settore agricolo.

Mantenimento con gli atti di marzo e aprile 2023

Anche per gli atti successivi il Tribunale ha confermato la legittimità dell’iscrizione. Ha rilevato che il ricorrente restava un imprenditore di primo piano, sulla base della sua partecipazione azionaria, della posizione di Rusagro Group nel mercato agricolo russo e dei nuovi elementi del secondo fascicolo WK. Ha inoltre considerato ancora sufficientemente attuali i dati sulla sua presenza alla riunione del 24 febbraio 2022.

Quanto al settore agricolo, il Tribunale ha valorizzato i nuovi dati su PIL settoriale, esportazioni, profitti e supporto statale, concludendo che il settore continuava a costituire una fonte sostanziale di entrate per il Governo russo.

Proporzionalità e diritti fondamentali

Il ricorrente sosteneva che le misure fossero sproporzionate e violassero il diritto di proprietà, il rispetto della vita privata e la libertà d’impresa. Il Tribunale ha ricordato che tali diritti non sono assoluti e che le limitazioni sono lecite se previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale dei diritti, perseguono un obiettivo di interesse generale e sono proporzionate.

Ha quindi ritenuto che:

• le misure erano previste da atti di diritto dell’Unione con base giuridica chiara;
• erano temporanee, reversibili e soggette a riesame periodico;
• perseguivano un obiettivo di politica estera riconosciuto dai Trattati;
• non esistevano misure meno incisive ugualmente efficaci.

Le argomentazioni sulla sicurezza alimentare, sui membri della famiglia, sulle misure di Stati terzi e sulla nazionalità cipriota sono state considerate inconferenti rispetto agli atti impugnati.

Non discriminazione

Il ricorrente invocava una disparità di trattamento rispetto ad altri operatori economici non sanzionati. Il Tribunale ha respinto la censura, ricordando che il principio di uguaglianza impone di trattare in modo diverso situazioni diverse, salvo giustificazione oggettiva. Poiché il ricorrente soddisfaceva il criterio g) sulla base di una valutazione individuale sorretta da prove solide, non poteva invocare utilmente il fatto che altre persone non fossero state sanzionate.

Diritto a essere ascoltato e obbligo di riesame

Il Tribunale ha distinto tra gli atti di settembre 2022 e quelli di marzo/aprile 2023. Per i primi, ha osservato che il Consiglio aveva rigettato la domanda di riesame e concesso al ricorrente la possibilità di presentare ulteriori osservazioni, che non erano state utilizzate.

Per gli atti del 2023, il Consiglio aveva comunicato al ricorrente la propria intenzione di mantenere l’iscrizione, trasmettendogli il fascicolo aggiornato e consentendogli di presentare osservazioni, alle quali aveva poi risposto. Il Tribunale ha quindi escluso la violazione del diritto di essere ascoltato e dell’obbligo di riesame. Ha aggiunto che il Consiglio non era tenuto a rispondere dettagliatamente a tutte le osservazioni dell’interessato.

Dispositivo e principio affermato

Il ricorso è stato integralmente respinto e il ricorrente è stato condannato alle spese. La pronuncia conferma che, nelle misure restrittive contro la Russia, la prova può essere costruita anche su fonti pubbliche e indizi convergenti; che il criterio del leading businessperson collegato a un settore economicamente rilevante è sufficientemente determinato; e che, una volta dimostrata una ragione autonoma e sufficiente di iscrizione, gli altri eventuali profili non decisivi non incidono sulla legittimità dell’atto.