Parere n. 1033/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha chiesto l'annullamento di atti generali relativi, da un lato, all'introduzione del Tirocinio Formativo Attivo per la formazione iniziale degli insegnanti e, dall'altro, all'integrazione e all'aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo, con particolare riferimento all'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province. L'amministrazione aveva eccepito la parziale tardività del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, sostenendo comunque l'infondatezza nel merito. La questione decisiva esaminata dalla Sezione ha riguardato la sussistenza dell'interesse a ricorrere contro atti generali e regolamentari che, secondo il Consiglio di Stato, non avevano prodotto una lesione concreta e attuale. Non risultava infatti che il ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocazione deteriore, successivamente impugnato.

Il parere

La Sezione ha espresso parere definitivo nel senso dell'inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell'azione e, in particolare, dell'interesse concreto e attuale a ricorrere. Gli atti impugnati sono stati qualificati come atti generali destinati a disciplinare procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie. Le previsioni contestate non impedivano l'inserimento, ma potevano incidere soltanto sul posizionamento degli aspiranti, la cui concreta lesività sarebbe stata verificabile solo dopo la partecipazione alla procedura, la valutazione dei titoli e l'adozione della graduatoria. Non risultando né la partecipazione del ricorrente alla procedura né l'impugnazione di un collocamento deteriore, il ricorso diretto contro gli atti generali è stato ritenuto privo di interesse. La Sezione ha inoltre rilevato che il d.m. n. 42 del 2009 era già stato annullato in parte qua in seguito al precedente parere dell'11 maggio 2011 sul ricorso n. 426/2010, adottato dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011, che aveva dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009. Tale disposizione, introducendo retroattivamente una disciplina derogatoria dell'inserimento "a pettine", era stata ritenuta lesiva dell'art. 3 Cost.; la regola ordinaria dell'inserimento secondo punteggio risultava così confermata.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971

  La disposizione è richiamata dall'amministrazione in relazione alla notificazione del ricorso ad almeno un controinteressato.

• art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006

  Ha previsto un piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009, per complessive 150.000 unità.

  La disposizione è posta alla base della trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento, nell'ambito delle misure dirette a fronteggiare il precariato storico.

• art. 2, comma 416, legge n. 244/2007

  È indicata quale base normativa del d.m. n. 249 del 2010 sulla disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti.

• d.m. n. 249 del 10 settembre 2010

  Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado.

  L'atto ha introdotto, tra l'altro, il Tirocinio Formativo Attivo, corso con frequenza obbligatoria ed esame finale per il conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento.

• d.m. n. 42 dell'8 aprile 2009

  Norme per l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011.

  L'atto disciplinava anche l'inserimento in altre graduatorie provinciali dopo l'ultima posizione della III fascia, previsione poi annullata in parte qua.

• art. 1, comma 4-ter, d.l. n. 134/2009, convertito dalla legge n. 167/2009

  La disposizione interpretativa, dichiarata costituzionalmente illegittima, introduceva retroattivamente una disciplina derogatoria rispetto alla regola dell'inserimento secondo punteggio nelle graduatorie.

• art. 3 Costituzione

  La Corte costituzionale ha ritenuto violato il principio di uguaglianza dalla disciplina retroattiva e derogatoria introdotta dall'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134/2009.

• art. 120, primo comma, Costituzione

  La regola dell'inserimento secondo punteggio è stata collegata anche alla necessità di non ostacolare indirettamente la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale.

• art. 2, comma 416, legge n. 244/2007

  È indicata quale base normativa del d.m. n. 249 del 2010 sulla disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti.

Massime di principio

• Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili soltanto quando una loro disposizione produca una lesione immediata e attuale; se la lesione è meramente potenziale, l'interesse a ricorrere nasce con l'atto applicativo concretamente lesivo.
• Quando un atto generale disciplina una procedura concorsuale o selettiva, il soggetto che intenda contestarne le regole deve, di regola, partecipare alla procedura e impugnare l'esito o l'atto applicativo che concretizza il pregiudizio, anche mediante motivi aggiunti.
• La mera possibilità che una disciplina incida negativamente sul punteggio o sul posizionamento di un aspirante non dimostra un interesse concreto e attuale se non risultano la partecipazione alla procedura, la valutazione dei titoli e l'effettiva adozione di un provvedimento pregiudizievole.
• Una disciplina retroattiva e derogatoria rispetto alla regola ordinaria dell'inserimento nelle graduatorie, qualificata formalmente come interpretativa ma avente portata innovativa, può essere dichiarata illegittima per violazione dell'art. 3 Cost.; resta applicabile la regola dell'inserimento secondo il punteggio maturato.

Come è indicizzato