Sentenza n. 190/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato domanda di finanziamento per sostituire un trattore agricolo del 1996, allestito con decespugliatore ventrale e utilizzato per la decespugliazione di strade e autostrade, con un nuovo trattore allestito con decespugliatore. L’INAIL aveva preannunciato il rigetto e, dopo le osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, aveva comunicato il mancato superamento della verifica prevista dall’art. 19 dell’Avviso. Secondo l’Istituto, il complesso costituito dal trattore e dal decespugliatore non sarebbe stato obsoleto, poiché il decespugliatore era stato immesso sul mercato nel 2011 ed era conforme alla direttiva macchine; inoltre, il trattore sarebbe stato utilizzato solo saltuariamente come macchina operatrice e il mezzo da acquistare non sarebbe stato analogo a quello da sostituire. La società ha dedotto, con tre motivi sostanzialmente coincidenti, la violazione degli artt. 2, 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, dell’Avviso pubblico ISI 2022, dell’Allegato 1.1 e delle relative FAQ, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza istruttoria, erroneità, arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà, travisamento e sviamento. In particolare, ha contestato: la motivazione insufficiente sulle osservazioni e la pretesa introduzione di ragioni nuove nel provvedimento finale; la qualificazione del mezzo come non obsoleto; l’omessa considerazione dei rischi connessi al trattore del 1996 e dei miglioramenti di sicurezza apportati dal nuovo mezzo; il diniego dell’analogia tra il mezzo da sostituire e quello da acquistare, nonostante entrambi fossero trattori utilizzabili con attrezzature per la decespugliazione e destinati alla medesima funzione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la necessità di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri partecipanti alla procedura, poiché l’Avviso prevedeva che, dopo la pubblicazione degli elenchi cronologici definitivi, non vi sarebbero stati ulteriori scorrimenti o redistribuzioni delle risorse. Il primo motivo è stato respinto: l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione presentata ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, essendo sufficiente una motivazione sintetica purché dia conto delle ragioni del mancato accoglimento. Nel caso concreto, l’INAIL aveva replicato alle osservazioni mantenendo la precedente impostazione e non aveva introdotto una motivazione realmente nuova. Sono stati invece accolti il secondo e il terzo motivo. Il TAR ha ritenuto non supportata dalla lex specialis e contraria alla ratio dell’Avviso la tesi secondo cui l’abbinamento di un decespugliatore più recente a un trattore obsoleto avrebbe automaticamente fatto venir meno l’obsolescenza dell’intero mezzo. L’Allegato 1.1 richiedeva, per i trattori agricoli, l’immissione sul mercato anteriormente al 1° gennaio 1998; il trattore della ricorrente era stato immesso nel 1996. L’INAIL aveva inoltre riconosciuto l’obsolescenza del trattore e non aveva dimostrato che l’attrezzatura accessoria avesse attenuato i rischi propri del mezzo, analiticamente indicati nella perizia. Il giudice ha altresì ritenuto sussistente l’analogia richiesta dall’Avviso: entrambe le macchine erano trattori, complessivamente considerati come macchine operatrici allestite con decespugliatore, destinati alla medesima funzione di manutenzione del verde e decespugliazione di arterie stradali. La lex specialis richiedeva macchine simili per denominazione generica, funzioni e caratteristiche tecniche, non una perfetta identità. Il ricorso è stato pertanto accolto e il provvedimento finale di non ammissione è stato annullato. Il preavviso di rigetto non è stato annullato, in quanto atto non provvedimentale. Spese compensate, salvo rimborso del contributo unificato, se versato, da parte dell’INAIL.

Norme richiamate

• artt. 3 e 10-bis l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento conclusivo e la replica alle osservazioni del privato non devono essere analitiche, ma devono consentire di comprendere le ragioni del mancato accoglimento; la motivazione complessiva dell’atto è sufficiente se non introduce ragioni realmente nuove rispetto al preavviso.

• art. 11, comma 5, d.lgs. 81/2008

  Costituisce la base normativa dell’Avviso INAIL ISI 2022 per la concessione di finanziamenti destinati al miglioramento della salute e sicurezza sul lavoro.

• art. 1, commi 862 e seguenti, l. 208/2015

  È richiamato quale ulteriore fondamento normativo dei finanziamenti previsti dall’Avviso INAIL ISI 2022.

• art. 19 Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  Disciplina la verifica tecnico-amministrativa delle domande collocate in posizione utile e impone l’adozione di un provvedimento motivato sull’ammissione, sull’ammissione parziale o sulla non ammissione, previa valutazione delle osservazioni dell’impresa.

• art. 3, par. 5, Allegato 1.1 all’Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  le macchine acquistate rispetto a quelle alienate devono rispettare le seguenti condizioni: a) analogo tipo; b) allestimento equivalente in termini di accessori/utensili e/o attrezzature intercambiabili

  L’analogia non richiede identità perfetta, ma va valutata considerando denominazione generica, funzioni e caratteristiche tecniche; sono ammissibili accessori legati al progresso tecnologico purché non introducano nuove funzioni.

• Allegato 1.1 all’Avviso pubblico INAIL ISI 2022, tipologia relativa ai trattori agricoli

  i trattori agricoli o forestali di cui è prevista la sostituzione devono essere stati immessi per la prima volta sul mercato antecedentemente al 1 gennaio 1998

  Il requisito temporale di obsolescenza è riferito al trattore agricolo e non viene automaticamente meno perché al trattore è stata applicata un’attrezzatura accessoria più recente.

• quesiti 10 e 11 dell’Allegato 1.1 all’Avviso pubblico INAIL ISI 2022

  Le macchine sono di analogo tipo quando sono simili per denominazione generica, funzioni e caratteristiche tecniche; l’allestimento è equivalente quando gli accessori e gli utensili sono analoghi o riconducibili a quelli impiegati per le medesime lavorazioni, potendo includere accessori opzionali connessi al progresso tecnologico che non aggiungano nuove funzioni.

• art. 57 d.lgs. 285/1992

  È richiamato dalla ricorrente con riferimento alla qualificazione dei mezzi come macchine agricole; il giudice valorizza la sostanziale analogia strutturale e funzionale dei due trattori complessivamente considerati.

Massime di principio

• Quando un bando di finanziamento richiede la sostituzione di macchine obsolete e individua un requisito temporale riferito al trattore agricolo, l’applicazione di un’attrezzatura accessoria più recente non fa venir meno automaticamente l’obsolescenza del trattore, soprattutto se l’attrezzatura non ha ridotto i rischi propri del mezzo e il progetto mira a migliorarne le condizioni di sicurezza.
• Nell’interpretare la clausola di un bando che richiede la sostituzione con una macchina di “analogo tipo”, l’amministrazione deve considerare congiuntamente denominazione generica, funzione e caratteristiche tecniche; la clausola non impone una perfetta identità tra bene sostituito e bene acquistato.
• La verifica dell’analogia tra macchine deve essere svolta considerando il complesso funzionale concretamente utilizzato: due trattori possono essere analoghi, ai fini di un bando di sicurezza sul lavoro, anche quando uno sia utilizzato saltuariamente come macchina operatrice mediante un’attrezzatura e l’altro sia acquistato già allestito per la medesima lavorazione.
• Il preavviso di rigetto non è un provvedimento autonomamente lesivo e non può essere oggetto di annullamento; l’eventuale illegittimità rilevante ai fini del giudizio riguarda il provvedimento conclusivo.
• Nel procedimento avviato ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, l’amministrazione non deve confutare analiticamente ogni osservazione del privato, ma deve fornire una motivazione complessiva sufficiente a rendere comprensibili le ragioni del mancato accoglimento, senza introdurre nel provvedimento finale ragioni sostanzialmente nuove.

Come è indicizzato