Cassazione Civile, Sentenza n. 4365/2021 del 18/02/2021

Esito

La controversia

La Banca d'Italia ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato che aveva dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento agli atti regolamentari presupposti del procedimento sanzionatorio; la questione centrale era se la giurisdizione sull'atto finale di irrogazione della sanzione amministrativa ex art.145 d.lgs. n.385/1993 (giurisdizione ordinaria) si estenda anche agli atti amministrativi e regolamentari che lo hanno presupposto e fondato, tenuto conto del petitum sostanziale e dei precedenti interventi della Corte Costituzionale.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto i primi due motivi del ricorso, dichiarando che la giurisdizione spettante al giudice ordinario sulle opposizioni avverso sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d'Italia ex art.145 TUB si estende anche agli atti amministrativi e regolamentari presupposti e funzionalmente collegati all'adozione del provvedimento sanzionatorio. Hanno cassato la decisione del Consiglio di Stato e pronunciato la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente allocazione della cognizione sul merito al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 145 TUB (d.lgs. n. 385/1993)

  art. 145 d.lgs. n. 385 del 1993

  Attribuisce la giurisdizione al giudice ordinario per le opposizioni alle sanzioni amministrative bancarie; la Corte ha confermato che tale giurisdizione comprende anche gli atti presupposti del procedimento sanzionatorio.

• Costituzione

  artt. 102, 103, 111, 113 Cost.

  Richiamate nella valutazione della ripartizione delle giurisdizioni e dei principi di tutela giurisdizionale e del diritto di difesa; la giustizia competente va individuata secondo i principi costituzionali e il petitum sostanziale.

• Codice del processo amministrativo

  Norme che, in combinato con le successive modifiche e con gli interventi della Corte Costituzionale, erano state interpretate come attributive di giurisdizione amministrativa su alcune materie, ma la Corte ha rilevato che la loro portata non esclude la giurisdizione ordinaria sulle sanzioni bancarie e sui relativi atti presupposti.

• Decisione Corte Costituzionale

  Corte Cost., n. 94/2014 (e richiamo a Corte Cost. n. 162/2012)

  La Corte Costituzionale aveva dichiarato l'illegittimità di parte della disciplina di attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo, comportando il ripristino delle competenze del giudice ordinario in materia di sanzioni di autorità di vigilanza (Banca d'Italia, Consob). Le Sezioni Unite hanno tenuto conto di tale ricostruzione.

• Cassazione - principi di giurisdizione e petitum

  Giurisprudenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite (es. n. 24609/2019 e altri precedenti sul petitum sostanziale)

  Principio consolidato secondo cui la giurisdizione si determina dal petitum sostanziale/causa petendi e che l'accessorio segue il principale: se il giudice ha cognizione del provvedimento finale, la sua cognizione comprende gli atti presupposti e le fasi procedimentali funzionalmente connesse.

• Provvedimenti procedurali/altre norme richiamate

  legge 20 marzo 1865, n. 2248; art. 33 d.lgs. n. 80/1998 e norme di riforma successive

  Richiami storici e normativi usati nella ricostruzione della evoluzione della competenza giurisdizionale; la Corte ha precisato che tali riferimenti non contrastano con la conclusione che la giurisdizione ordinaria copre anche gli atti presupposti alle sanzioni bancarie.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: non conta il modo formale con cui la domanda è intitolata, ma la natura intrinseca della posizione dedotta in giudizio.
• Se il giudice ordinario ha competenza sull'atto finale di irrogazione della sanzione amministrativa, la sua cognizione si estende agli atti amministrativi e regolamentari presupposti e alle fasi procedimentali funzionalmente connesse (principio accessory sequitur principale).
• Il giudice ordinario può, nell'ambito della propria cognizione, disapplicare atti regolamentari o valutare vizi procedurali che hanno portato all'adozione della sanzione; l'eventuale annullamento erga omnes degli atti legge dipende dalle regole specifiche ma la tutela del soggetto è assicurata anche tramite la disapplicazione.
• Non sono ammesse forme di duplicazione processuale per ottenere dalla giurisdizione diversa la stessa tutela: il petitum sostanziale non può essere frazionato per aggirare le regole di competenza.
• Nel verificare la competenza è necessario considerare l'evoluzione normativa e gli effetti dei pronunciamenti della Corte Costituzionale; norme apparenti di attribuzione di giurisdizione al giudice amministrativo possono risultare neutralizzate da pronunce costituzionali e dalla valutazione del petitum.