Ordinanza n. 4850/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la deliberazione del Comitato ETS deducendo l'illegittimità della mancata assegnazione di quote gratuite. Ha sostenuto che il proprio impianto produca energia principalmente per autoconsumo e immetta nella rete pubblica solo una quantità esigua di energia, in modo occasionale e intermittente, per ragioni tecniche connesse all'interruzione degli impianti produttivi. Secondo la società, il Comitato avrebbe svolto un'istruttoria inadeguata e avrebbe applicato acriticamente la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-682/17, senza verificare correttamente le caratteristiche concrete dell'impianto. Il Ministero ha proposto appello incidentale, sostenendo che l'atto lesivo fosse la determinazione della Commissione europea, comunicata tramite il portale ETS e diretta a escludere l'impianto dalla NIMS list, mentre la deliberazione nazionale avrebbe natura meramente esecutiva. Ne deriverebbe la necessità di impugnare la decisione della Commissione dinanzi al Tribunale dell'Unione europea e l'inammissibilità del ricorso nazionale. Il Consiglio di Stato ha rilevato due dubbi interpretativi: il primo riguarda l'individuazione del giudice competente e la possibilità di impugnare autonomamente dinanzi al giudice dell'Unione la determinazione della Commissione, anche se manifestata mediante modelli elettronici caricati su una piattaforma informatica e anche quando siano contestati errori procedurali dell'organo nazionale; il secondo riguarda l'estensione della nozione di impianto di produzione di elettricità agli impianti destinati esclusivamente o principalmente all'autoconsumo, con immissione intermittente dell'energia nella rete pubblica.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha deciso né l'appello principale né quello incidentale. Ha ritenuto rilevanti e non sufficientemente chiariti due quesiti di interpretazione del diritto dell'Unione. Con il primo quesito ha chiesto se la richiesta della Commissione europea all'organo nazionale di escludere un impianto dall'elenco dei beneficiari di quote gratuite costituisca un atto autonomamente impugnabile dinanzi al Tribunale dell'Unione europea, anche quando sia rappresentata mediante modelli di calcolo elettronico caricati su una piattaforma ETS e siano contestati vizi procedurali dell'organo nazionale. Il Collegio ha evidenziato che, secondo la disciplina europea, la Commissione potrebbe disporre di una competenza decisionale esclusiva, mentre il Comitato ETS nazionale svolgerebbe funzioni preparatorie o esecutive nell'ambito di un procedimento amministrativo misto; in tale prospettiva, il controllo giurisdizionale dovrebbe spettare al giudice dell'Unione. Ha inoltre ritenuto che la forma elettronica o informale della determinazione non sembri, di per sé, impedire l'impugnazione ai sensi dell'art. 263 TFUE, potendo i requisiti formali incidere eventualmente sulla validità dell'atto e non sulla sua astratta impugnabilità. Con il secondo quesito, subordinato alla soluzione negativa del primo, ha chiesto se la nozione di impianto di produzione di elettricità comprenda anche un impianto la cui energia sia destinata esclusivamente o principalmente all'autoconsumo e venga immessa nella rete pubblica soltanto in modo intermittente per ragioni tecniche. Il giudizio è stato sospeso in attesa della pronuncia pregiudiziale. Ogni decisione sul rito, sul merito e sulle spese è stata riservata alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 47, par. 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice

  Il diritto a un ricorso effettivo rileva nel valutare se l'eventuale devoluzione della controversia al giudice dell'Unione garantisca all'operatore la possibilità di contestare la decisione lesiva.

• art. 107, par. 1, TFUE

  Sono incompatibili con il mercato interno gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, che favorendo talune imprese o produzioni falsino o minaccino di falsare la concorrenza

  La disposizione è richiamata con riguardo al possibile effetto distorsivo di un'interpretazione della disciplina ETS che differenzi gli operatori in base all'autoproduzione o all'acquisto di energia dalla rete.

• art. 256, par. 1, TFUE

  Il Tribunale è competente a conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 263, 265, 268, 270 e 272

  È una delle basi normative del quesito sulla competenza del Tribunale dell'Unione europea a conoscere dell'impugnazione della determinazione della Commissione.

• art. 263, par. 1 e 4, TFUE

  La Corte di giustizia dell'Unione europea esercita un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi; qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente

  La rilevanza dell'atto ai fini dell'impugnazione dipende principalmente dalla produzione di effetti giuridici e dai requisiti soggettivi di impugnabilità, non da uno specifico requisito formale del documento.

• art. 297, par. 2, TFUE

  Le altre direttive e le decisioni che designano i destinatari sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione

  I requisiti formali degli atti non legislativi possono incidere sulla loro validità, ma non sembrano escludere automaticamente la possibilità di proporre un ricorso per annullamento.

• art. 267, par. 1, TFUE

  La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale, sull'interpretazione dei trattati e sulla validità e interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell'Unione

  Costituisce la base del rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato.

• art. 50-ter, par. 1, lett. f), Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

  Il Tribunale è competente a conoscere delle domande di pronuncia pregiudiziale che rientrino esclusivamente nella materia del sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra

  La materia ETS rientra, in via generale, nella competenza pregiudiziale del Tribunale dell'Unione europea.

• art. 50-ter, par. 2 e 3, Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea

  La Corte conserva la competenza per questioni indipendenti di interpretazione del diritto primario, del diritto internazionale pubblico, dei principi generali o della Carta; ogni domanda è presentata alla Corte, che può trasmetterla al Tribunale

  La Corte di giustizia deve valutare se il primo quesito contenga questioni autonome di diritto primario o relative alla Carta tali da giustificare la propria competenza, oppure se trasmettere la domanda al Tribunale.

• art. 3, lett. u), direttiva 2003/87/CE

  Impianto di produzione di elettricità: un impianto che ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all'allegato I diversa dalla combustione di carburanti

  È oggetto del secondo quesito, volto a stabilire se la nozione comprenda impianti destinati principalmente all'autoconsumo con vendita o immissione in rete soltanto intermittente.

• art. 10-bis, par. 3 e 4, direttiva 2003/87/CE

  Gli impianti di produzione di elettricità non beneficiano dell'assegnazione gratuita; sono assegnate quote al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento in caso di domanda economicamente giustificabile

  La disposizione stabilisce l'esclusione degli impianti di produzione di elettricità dall'assegnazione gratuita, salvo le eccezioni previste, e rende decisiva l'interpretazione dell'art. 3, lett. u).

• art. 11, par. 1, 2 e 3, direttiva 2003/87/CE

  Gli Stati membri trasmettono l'elenco degli impianti; le autorità competenti rilasciano annualmente le quote; gli Stati membri non possono assegnare quote agli impianti per i quali la Commissione ha respinto l'iscrizione nell'elenco

  Il paragrafo 3 è centrale per stabilire se il rifiuto della Commissione costituisca l'atto decisorio lesivo da impugnare dinanzi al giudice dell'Unione.

• art. 14, par. 1, 3, 4 e 5, regolamento delegato (UE) 2019/331

  L'elenco è presentato alla Commissione mediante un modello elettronico fornito dalla Commissione; la Commissione esamina l'inclusione di ogni impianto; gli Stati membri notificano i quantitativi preliminari utilizzando i valori riveduti dei parametri di riferimento

  La disciplina evidenzia il ruolo della Commissione nell'esame dell'inclusione degli impianti e la natura elettronica della procedura, elementi rilevanti per individuare la natura e l'impugnabilità della determinazione europea.

• art. 4, comma 1, d.lgs. 47/2020

  L'Autorità nazionale competente per l'attuazione delle disposizioni della direttiva 2003/87/CE e dei relativi atti di esecuzione e atti delegati è il Comitato ETS

  Individua il Comitato ETS quale autorità nazionale competente per l'attuazione del sistema ETS.

• art. 24, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 47/2020

  Il Comitato determina il quantitativo annuo di quote da assegnare a titolo gratuito; non assegna quote a titolo gratuito per la produzione di elettricità, salvo le eccezioni previste

  La normativa nazionale riproduce la disciplina unionale sull'esclusione degli impianti di produzione di elettricità e attribuisce al Comitato compiti di determinazione e proposta dell'assegnazione.

• art. 25, commi 1-7, d.lgs. 47/2020

  Il Comitato trasmette alla Commissione l'elenco degli impianti; qualora l'inclusione non sia rifiutata, i dati sono utilizzati per il calcolo dei parametri; le quote sono assegnate unicamente agli impianti ricompresi nell'elenco

  La sequenza procedimentale nazionale ed europea è utilizzata per valutare se la decisione sostanziale sull'eleggibilità appartenga alla Commissione e se il Comitato svolga funzioni meramente preparatorie o esecutive.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Quando la causa è sospesa, il giudice dispone la sospensione del processo nei casi previsti dalla legge

  È la base processuale della sospensione del giudizio in attesa della pronuncia pregiudiziale.

Massime di principio

• Nell'ambito di un procedimento amministrativo misto disciplinato dal diritto dell'Unione, qualora l'istituzione europea disponga della competenza decisionale finale e l'autorità nazionale svolga funzioni preparatorie o meramente esecutive, la legittimità dell'intero procedimento può essere soggetta a un controllo giurisdizionale unitario del giudice dell'Unione, anche con riguardo agli eventuali vizi commessi dall'autorità nazionale.
• Ai fini dell'impugnazione degli atti dell'Unione ai sensi dell'art. 263 TFUE, la circostanza che la determinazione sia comunicata tramite una piattaforma informatica o un modello elettronico non esclude, di per sé, la sua natura di atto impugnabile quando essa produca effetti giuridici nei confronti di terzi; gli eventuali requisiti formali possono rilevare sul piano della validità dell'atto.
• La nozione di impianto di produzione di elettricità ai sensi dell'art. 3, lett. u), della direttiva 2003/87/CE richiede un chiarimento interpretativo quanto alla rilevanza dell'autoconsumo prevalente e dell'immissione soltanto intermittente o marginale dell'energia nella rete pubblica.
• Quando la soluzione di una controversia nazionale dipende dall'individuazione del giudice competente a sindacare un atto dell'Unione e dall'interpretazione di disposizioni del diritto unionale determinanti per il merito, il giudice nazionale può sospendere il processo e sottoporre alla Corte di giustizia i quesiti pregiudiziali rilevanti, riservando ogni decisione definitiva.

Come è indicizzato