Sentenza n. 11507/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione con tre motivi. Con il primo ha dedotto la violazione dell’art. 5 del regolamento delle Commissioni Appropriatezza Prescrittiva Interdistrettuale, sostenendo che le contestazioni relative alle asserite inappropriatezze prescrittive erano state formulate oltre il termine di tre mesi dalla loro evidenziazione. Con il secondo ha dedotto la violazione dell’art. 5 del regolamento CAPI e l’eccesso di potere per illogica motivazione, sostenendo che le misure previste dagli artt. 6 e 7 potevano essere applicate soltanto in presenza di condotte tipizzate e specifiche e non sulla base di una mera valutazione economica, nonché lamentando che le prescrizioni erano state effettuate per tutelare la salute degli assistiti e nel rispetto delle norme che consentivano la prescrizione di determinati farmaci a specifiche categorie di pazienti. Con il terzo ha dedotto l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, affermando che la Commissione non aveva considerato le proprie controdeduzioni né indicato le ragioni della loro ritenuta insoddisfazione. L’ASL ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardava una pretesa creditoria derivante dalla responsabilità del medico convenzionato per prescrizioni indebite.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare i motivi concernenti i termini del procedimento CAPI, la tipizzazione delle condotte, la libertà prescrittiva, la motivazione e l’istruttoria. La controversia è stata qualificata come avente a oggetto la pretesa creditoria dell’ASL nei confronti di un medico di medicina generale convenzionato, fondata sull’obbligo di rimborsare al Servizio sanitario nazionale il costo dei farmaci indebitamente prescritti. Secondo il TAR, tale responsabilità può assumere natura amministrativa per danno erariale oppure civile, con conseguente possibile concorrenza della giurisdizione contabile e di quella ordinaria. Non sussiste la giurisdizione amministrativa generale di legittimità perché l’ASL non ha esercitato un potere autoritativo incidente sulla sfera giuridica della ricorrente, ma ha fatto valere una responsabilità; non ricorre neppure la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a., poiché il rapporto tra medico di medicina generale convenzionato e ASL non è un rapporto di lavoro subordinato né un rapporto di lavoro in regime di diritto pubblico. Anche l’attività della Commissione sull’appropriatezza prescrittiva è stata ricondotta all’esercizio di un potere privatistico, collegato a una pretesa da inadempimento contrattuale. La natura formalmente amministrativa della deliberazione del Direttore Generale è stata ritenuta irrilevante, poiché l’atto è stato adottato nell’ambito di un rapporto la cui cognizione esula dalla giurisdizione amministrativa. Sono stati fatti salvi gli effetti dell’art. 11 c.p.a. e le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti, nella camera di consiglio fissata per la domanda cautelare.

• art. 11 c.p.a.

  Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ai fini della eventuale prosecuzione davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sui rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico non si applica al rapporto tra medico di medicina generale convenzionato e ASL, non qualificabile come lavoro subordinato o rapporto di lavoro in regime di diritto pubblico.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 502/1992

  Il medico di medicina generale opera in regime di convenzionamento con il Servizio sanitario nazionale; tale rapporto non è stato qualificato come rapporto di lavoro subordinato pubblico.

• art. 1, comma 4, d.l. 323/1996, convertito con modificazioni in l. 425/1996

  Il medico è tenuto a rimborsare al Servizio sanitario nazionale il farmaco indebitamente prescritto.

  La disposizione fonda la pretesa creditoria dell’ASL per il recupero del costo dei farmaci ritenuti indebitamente prescritti e consente di qualificare la controversia come relativa a responsabilità civile o amministrativa, non a esercizio di potere autoritativo.

• DCA Regione Lazio n. U00015 del 16 gennaio 2020, artt. 5, 6 e 7

  Le disposizioni regolano le Commissioni Appropriatezza Prescrittiva Interdistrettuale e le misure conseguenti alle prescrizioni ritenute inappropriate; il TAR non ne ha esaminato l’applicazione nel merito per il difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• La controversia relativa al recupero, nei confronti di un medico di medicina generale convenzionato, del costo di farmaci ritenuti indebitamente prescritti attiene a una pretesa creditoria fondata sulla responsabilità del medico e non, di regola, all’esercizio di un potere autoritativo amministrativo.
• La forma amministrativa dell’atto con cui l’ASL quantifica e richiede il rimborso non è sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo quando l’atto è adottato nell’ambito di un rapporto privatistico o convenzionale e mira a far valere un inadempimento o una responsabilità patrimoniale.
• Il rapporto tra medico di medicina generale convenzionato e ASL non costituisce rapporto di lavoro subordinato né rapporto di lavoro in regime di diritto pubblico; pertanto, la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista per i rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico.
• La responsabilità per prescrizione indebita di farmaci può assumere natura di responsabilità amministrativa per danno erariale oppure di responsabilità civile, con possibile concorrenza della giurisdizione contabile e di quella ordinaria, mentre resta esclusa la giurisdizione amministrativa generale di legittimità in assenza di un atto autoritativo lesivo.

Come è indicizzato