Sentenza n. 4487/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato la sospensione, disposta dal Comune il 20 dicembre 2023, dell’approvazione del piano di utilizzazione aziendale per la realizzazione di un’attività agrituristica, sospensione motivata dalla necessità di verificare la regolarità edilizio-urbanistica del complesso immobiliare aziendale. In primo grado erano stati dedotti l’insussistenza delle gravi ragioni richieste dall’art. 21-quater l. 241/1990, l’illegittimità della durata sine die o comunque eccessiva della sospensione, nonché il diritto al risarcimento dei danni quantificati in circa 350.000 euro. Con motivi aggiunti erano stati contestati la duplicazione dell’istruttoria, sostenendo che il PUA fosse già stato approvato il 24 novembre 2022, la tardività della sospensione rispetto al termine di dodici mesi e il danno da ritardo nella conclusione del procedimento. Il TAR aveva dichiarato improcedibile la domanda di annullamento poiché la sospensione era stata revocata il 4 giugno 2024; aveva ritenuto legittima la sospensione; aveva dichiarato irricevibile la domanda di risarcimento da ritardo per decorso del termine decadenziale previsto dall’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.; e aveva comunque escluso la prova del danno e del nesso causale. In appello l’impresa ha contestato, inoltre, l’esclusione della documentazione depositata tardivamente, la valutazione delle gravi ragioni e della durata della sospensione, la qualificazione degli atti del 24 novembre 2022 e del 5 maggio 2023, nonché il rigetto o la declaratoria di irricevibilità delle domande risarcitorie. Ha chiesto anche una CTU e l’ammissione di nuova documentazione contabile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto perché l’esposto anonimo prodotto tardivamente non era stato decisivo per la decisione di primo grado, fondata invece sugli accertamenti edilizi e sulla relazione comunale; inoltre, l’appellante aveva formulato censure contraddittorie, lamentando contemporaneamente l’inammissibilità del documento e il suo asserito utilizzo da parte del TAR. Le controdeduzioni procedimentali non erano documenti sopravvenuti, essendo state predisposte già nel novembre 2024, e l’appellante non aveva indicato quali specifici elementi avrebbero sovvertito gli accertamenti edilizi. Il secondo motivo è stato respinto: la verifica della liceità edilizio-urbanistica dei fabbricati costituiva una grave ragione ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990. La sospensione, pur priva di un termine calendariale, era collegata al completamento di una specifica attività di verifica, sicché il termine finale era individuabile come termine mobile, certus an et quando, e non integrava una sospensione sine die. La successiva revoca del 4 giugno 2024, adottata anche per l’impossibilità di effettuare il sopralluogo e per il tempo trascorso, non rendeva illegittima la sospensione originaria. Il terzo motivo è stato respinto: la nota del 24 novembre 2022 era un atto endoprocedimentale, limitato al profilo urbanistico-edilizio, seguito da ulteriori approfondimenti istruttori; non costituiva quindi l’atto finale di approvazione del PUA. Anche assumendo come data di approvazione quella del 5 maggio 2023, la sospensione del 20 dicembre 2023 era comunque tempestiva rispetto al termine di dodici mesi. Il quarto motivo è stato respinto. La domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo era infondata a monte, essendo legittima la sospensione. La domanda da ritardo era irricevibile: il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento decorreva, al più tardi, dall’ultima integrazione del 22 marzo 2022; il termine decadenziale complessivo di un anno e 120 giorni scadeva il 19 ottobre 2023, mentre il ricorso era stato notificato il 16 febbraio 2024. Le diffide non interrompono né sospendono un termine di decadenza, che può essere impedito soltanto dall’atto previsto dalla legge, ossia dalla notificazione del ricorso. Il mancato rispetto del termine preclude l’azione per tutti i danni derivanti dall’originaria inerzia, anche se verificatisi successivamente. In ogni caso, la domanda da ritardo era infondata anche per difetto di prova del nesso causale: l’impresa non aveva dimostrato di avere avviato l’attività agrituristica nei periodi in cui il PUA era efficace, né aveva prodotto in primo grado documentazione contabile, fiscale o commerciale idonea. La mancata proposizione dell’azione avverso il silenzio costituiva inoltre un comportamento rilevante ai fini dell’evitabilità del danno. Sono state respinte le istanze istruttorie, inclusa la CTU, perché superflue rispetto all’infondatezza o irricevibilità delle domande risarcitorie. Le spese del giudizio di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell’efficacia di un provvedimento è legittima quando ricorrono gravi ragioni e può essere collegata, quanto alla durata, al completamento di una specifica attività di verifica, purché il termine finale sia individuabile.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’esercizio del potere di sospensione è individuato dall’art. 21-quater, comma 2, mediante rinvio al termine per l’annullamento d’ufficio; nel caso esaminato il termine era pari a dodici mesi.

• art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.

  "esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza"

  La domanda risarcitoria per inosservanza del termine di conclusione del procedimento è soggetta a un termine decadenziale complessivo di un anno e 120 giorni dalla scadenza del termine per provvedere. Il termine ha natura decadenziale, non è interrotto dalle diffide stragiudiziali e, se scaduto, preclude l’azione per tutti i danni derivanti dall’originaria inerzia.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito dei documenti in vista dell’udienza pubblica è perentorio; la produzione tardiva è ammissibile solo in presenza di documenti realmente sopravvenuti o di comprovata impossibilità di produzione tempestiva.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In appello non sono ammesse nuove prove e nuovi documenti, salvo le ipotesi previste dalla legge; la produzione di documentazione contabile formata o disponibile anteriormente al giudizio di primo grado è preclusa.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio costituisce uno strumento processuale idoneo a ottenere tempestivamente una pronuncia sull’istanza amministrativa; la mancata attivazione può rilevare ai fini dell’esclusione dei danni evitabili.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  In collegamento con l’art. 30, comma 3, c.p.a., esclude il risarcimento dei danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato quale criterio per l’esclusione dei danni evitabili in materia di responsabilità amministrativa.

• art. 2964 c.c.

  "Quando un diritto deve esercitarsi entro un dato termine sotto pena di decadenza non si applicano le norme relative all’interruzione della prescrizione"

  Le regole sull’interruzione della prescrizione non si applicano ai termini di decadenza, salvo diversa previsione.

• art. 2966 c.c.

  "La decadenza non è impedita se non dal compimento dell’atto previsto dalla legge o dal contratto"

  La decadenza può essere impedita soltanto dall’atto previsto dalla legge o dal contratto; nel caso esaminato, dalla notificazione del ricorso risarcitorio.

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  Il procedimento di approvazione del PUA doveva concludersi entro sessanta giorni dalla presentazione o, al più tardi, dall’ultima integrazione documentale.

• art. 57, comma 8, l.r. Lazio 38/1999

  Richiama il termine procedimentale previsto dall’art. 7 d.P.R. 160/2010 per il procedimento relativo al PUA.

Massime di principio

• La sospensione dell’efficacia di un provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990 è legittima quando è giustificata dalla necessità di verificare profili edilizi o urbanistici rilevanti per il provvedimento sospeso, trattandosi di una grave ragione idonea a tutelare l’interesse pubblico alla legalità dell’edificazione.
• Il termine di durata della sospensione ex art. 21-quater l. 241/1990 non deve necessariamente essere espresso mediante una data calendariale: è sufficiente che sia collegato al completamento di un’attività specificamente individuata e che il termine finale sia oggettivamente determinabile, così da configurare un termine mobile certus an et quando e non una sospensione sine die.
• Un atto interno o endoprocedimentale, proveniente da un ufficio competente soltanto per uno specifico profilo istruttorio e seguito da ulteriori approfondimenti, non costituisce l’atto finale di approvazione del procedimento; il termine per sospendere il provvedimento decorre dall’adozione dell’atto finale efficace verso il destinatario.
• La domanda di risarcimento per inosservanza del termine di conclusione del procedimento è soggetta al termine decadenziale previsto dall’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.; le diffide stragiudiziali non interrompono né sospendono tale termine e la sua scadenza preclude l’azione per tutti i danni derivanti dall’originaria inerzia, anche se maturati successivamente.
• Ai fini del risarcimento del danno da ritardo, il ricorrente deve provare il nesso causale tra ritardo amministrativo e danno, dimostrando anche di essersi attivato tempestivamente per conseguire il bene della vita una volta ottenuto il provvedimento favorevole; l’omessa proposizione dell’azione avverso il silenzio e la mancata dimostrazione dell’avvio dell’attività possono escludere il risarcimento dei danni evitabili.

Come è indicizzato