Sentenza n. 221/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lazio deducendo tre motivi. In primo luogo, ha sostenuto che il GSE avesse esercitato un potere di annullamento d’ufficio, mediante una rivalutazione tardiva dei presupposti già conosciuti al momento della concessione degli incentivi, con conseguente violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e del termine ragionevole. In secondo luogo, ha contestato la qualificazione dei due impianti fotovoltaici come unico impianto artificiosamente frazionato, sostenendo l’autonomia delle iniziative, la distinta collocazione catastale, la funzione autonoma della particella interposta, la diversa identificazione dei punti di connessione e l’irrilevanza di precedenti D.I.A. non attuate. In terzo luogo, ha censurato la mancata applicazione del termine ragionevole previsto dall’art. 56 d.l. 76/2020, sostenendo che il GSE avrebbe dovuto valutare la legittimità della decadenza adottata sette anni dopo la concessione degli incentivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello. Quanto al primo motivo, ha confermato che il provvedimento del GSE aveva natura di decadenza dai benefici, non di annullamento d’ufficio, poiché era stato adottato all’esito di un nuovo procedimento di verifica nel quale erano stati acquisiti ulteriori elementi istruttori, tra cui la visura catastale storica e la planimetria richieste dopo il sopralluogo. Non trovavano quindi applicazione il termine ragionevole e gli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto dimostrata, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, l’esistenza di un artato frazionamento: precedente unità catastale, frazionamento ravvicinato alla realizzazione degli impianti, società riconducibili alla medesima iniziativa imprenditoriale, presentazione sincrona delle pratiche edilizie, potenze singolarmente inferiori alla soglia ma cumulativamente superiori, nonché condivisione della cabina di consegna e dell’elettrodotto. Il divieto di artato frazionamento è stato ricondotto al generale divieto di abuso del diritto; l’art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011 ne chiarisce gli elementi applicativi, senza costituirne la fonte esclusiva. Quanto al terzo motivo, è stata confermata l’inapplicabilità ratione temporis della modifica introdotta dall’art. 56 d.l. 76/2020, poiché essa opera per i provvedimenti adottati successivamente alla sua entrata in vigore, e il provvedimento di decadenza era del 20 settembre 2019. La sentenza di primo grado è stata dunque confermata. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado in favore del GSE, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La decadenza dagli incentivi può essere disposta nell’esercizio del potere speciale di verifica e controllo previsto dalla disciplina di settore, senza applicazione automatica dei presupposti dell’annullamento d’ufficio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole e gli ulteriori presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano a un provvedimento di decadenza adottato all’esito di un nuovo procedimento di verifica fondato anche su elementi istruttori sopravvenuti o acquisiti successivamente.

• art. 21 d.m. 5 maggio 2011

  Per gli impianti fotovoltaici incentivati dal Quarto Conto Energia costituisce disciplina speciale di riferimento per la decadenza dai benefici.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  La disposizione positivizza, nel settore degli incentivi fotovoltaici, gli elementi della fattispecie di artato frazionamento, ma non costituisce la fonte esclusiva del divieto, riconducibile al generale divieto di abuso del diritto.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina sul termine ragionevole nei procedimenti di verifica e controllo del GSE si applica ai provvedimenti adottati dopo l’entrata in vigore della novella, non a quelli anteriori.

Massime di principio

• La distinzione tra decadenza e annullamento d’ufficio dipende dall’attività concretamente svolta dall’amministrazione: ricorre annullamento d’ufficio quando vi è una mera rivalutazione degli stessi elementi già disponibili, mentre ricorre decadenza quando il provvedimento è adottato all’esito di un nuovo procedimento di controllo nel quale siano acquisiti e valutati ulteriori elementi istruttori.
• Nel settore degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche indipendentemente da una puntuale previsione settoriale; le disposizioni regolamentari possono limitarsi a individuare gli elementi sintomatici della fattispecie elusiva.
• L’artato frazionamento può essere desunto da un complesso di indizi gravi, precisi e concordanti, quali la preesistente unitarietà catastale, il frazionamento ravvicinato alla realizzazione degli impianti, la riconducibilità delle società a un’unica iniziativa imprenditoriale, la presentazione sincrona delle pratiche edilizie e la condivisione delle infrastrutture di connessione.
• La disciplina sopravvenuta che introduce un termine ragionevole per l’esercizio dei poteri di verifica e controllo del GSE non si applica ai provvedimenti di decadenza adottati prima della sua entrata in vigore.

Come è indicizzato