Cassazione Civile, Ordinanza n. 01192/2025 del 17/01/2025

Esito

La controversia

Un ente locale aveva affidato, con successive deliberazioni e un provvedimento sindacale, incarichi a professionisti per la rielaborazione e redazione di progetti relativi alla rete fognante e all’impianto di depurazione, nonché per la direzione dei lavori e ulteriori stralci progettuali. I professionisti avevano eseguito le prestazioni e, ritenendo violato il patto quando uno dei lotti fu affidato ad altri tecnici, avevano chiesto il pagamento di compensi professionali molto elevati, in via principale come corrispettivo contrattuale e in subordine ai sensi dell’art. 2041 c.c. Il Comune eccepiva la prescrizione e la nullità degli incarichi per difetto di forma scritta. La Corte d’appello aveva respinto le domande, ritenendo necessaria la forma scritta ad substantiam anche per i comuni siciliani e, per l’azione di arricchimento, la mancanza del requisito di sussidiarietà perché astrattamente esperibile un’azione diretta verso amministratori/funzionari ex art. 23 d.l. 66/1989. Con il ricorso per cassazione i professionisti hanno denunciato: 1) violazione delle norme regionali siciliane e erronea applicazione del r.d. 2240/1923 sulla forma scritta; 2) erronea pretesa di un disciplinare separato e sottoscritto per l’incarico di progettazione; 3) violazione degli artt. 2041-2042 c.c. per avere ritenuto improponibile l’azione di indebito arricchimento per mancato previo esercizio dell’azione contro amministratori e consiglieri comunali.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, affermando che anche per i contratti con cui una pubblica amministrazione, compresi i comuni siciliani, conferisce incarichi professionali, è necessaria la forma scritta ad substantiam ai sensi degli artt. 16 e 17 r.d. 2240/1923; la delibera autorizzativa non vale come contratto ma ha efficacia interna e meramente autorizzatoria, e gli atti negoziali della P.A. non sono sanabili con comportamenti concludenti. Ha inoltre ritenuto che l’art. 95 l.r. Sicilia n. 16/1963 non deroghi alla disciplina statale e che l’art. 37 l.r. Sicilia n. 35/1978 confermi l’esigenza di un disciplinare scritto. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non attaccava la ratio decidendi della sentenza impugnata; comunque, la Corte ha ribadito che l’azione di arricchimento è esperibile solo in via residuale e, nel caso concreto, mancava il presupposto dell’assenza di impegno di spesa, essendo rilevante la più recente giurisprudenza sul rapporto tra azione ex art. 2041 c.c. e azione diretta verso amministratori/funzionari. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti.

Norme richiamate

• artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2240

  forma scritta ad substantiam

  I contratti della pubblica amministrazione, compresi quelli di conferimento di incarichi professionali, devono essere redatti per iscritto a pena di nullità; la delibera autorizzativa interna non basta e non è sanabile tramite comportamenti concludenti.

• art. 95 l.r. Sicilia 15 marzo 1963, n. 16

  i contratti dei comuni riguardanti alienazioni, locazioni, acquisti, somministrazioni od appalti di opere devono, di regola, essere preceduti da pubblici incanti, con le forme stabilite per i contratti dello Stato

  La norma regionale non deroga alla disciplina statale sulla forma dei contratti, ma vi rinvia espressamente per le modalità di stipula.

• art. 98 l.r. Sicilia 15 marzo 1963, n. 16

  i progetti per le opere pubbliche dei comuni sono compilati dagli uffici tecnici comunali... la compilazione dei progetti può essere affidata a professionisti privati

  La disposizione consente l’affidamento a professionisti privati, ma non introduce una disciplina speciale derogatoria della forma scritta del contratto.

• art. 37 l.r. Sicilia 10 agosto 1978, n. 35

  Nel disciplinare dell'incarico di progettazione il professionista assume l'obbligo di svolgere anche l'incarico di direzione dei lavori dell'opera progettata

  Il riferimento al disciplinare e alla facoltà di recesso dal rapporto ex art. 2237 c.c. implica che l’incarico debba essere formalizzato in un documento scritto.

• art. 2237 c.c.

  È richiamato come indice della natura contrattuale formalizzata del rapporto professionale e della facoltà di recesso dell’amministrazione.

• art. 2041 c.c.

  L’azione di arricchimento ha carattere sussidiario e può essere proposta solo quando manchi un’altra azione tipica praticabile per difetto originario di titolo giustificativo.

• art. 2042 c.c.

  La sussidiarietà impedisce il ricorso all’azione di arricchimento quando l’attore disponga di altra azione, anche se poi non esercitata o preclusa per prescrizione o ragioni analoghe, salvo i limiti chiariti dalla giurisprudenza richiamata.

• art. 23, comma 4, d.l. 2 marzo 1989, n. 66

  L’azione diretta verso amministratori o funzionari è rilevante solo nei casi in cui manchi l’impegno di spesa; non opera automaticamente in tutte le ipotesi di invalidità del contratto per difetto di forma.

• art. 365 c.p.c.

  La procura speciale per il ricorso per cassazione deve risultare nel rispetto dei requisiti di specialità e temporalità; nel caso concreto la Corte ha ritenuto valida la procura.

• art. 83, comma 3, c.p.c.

  La procura su foglio separato si considera apposta in calce al ricorso se vi è congiunzione materiale, in linea con il criterio della collocazione topografica.

• art. 24 Cost.

  Richiamato, insieme a CEDU e Carta UE, per preferire una lettura non formalistica dei requisiti della procura speciale al fine di favorire la decisione nel merito.

• art. 6 CEDU

  Richiamato come parametro di tutela dell’accesso al giudice contro eccessi di formalismo.

• art. 47 Carta di Nizza

  Richiamato quale garanzia del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

• art. 19 TUE

  Richiamato come parametro europeo di effettività della tutela giurisdizionale.

Massime di principio

• Per i contratti con cui una pubblica amministrazione conferisce incarichi professionali è richiesta la forma scritta ad substantiam; la sola delibera interna di autorizzazione non perfeziona il contratto se non è tradotta in un atto negoziale scritto sottoscritto dalle parti legittimate.
• La disciplina regionale siciliana richiamata non esclude la regola generale statale sulla forma scritta dei contratti della P.A., ma si coordina con essa; l’affidamento di progetti a professionisti privati non comporta di per sé una deroga alla necessità del documento contrattuale.
• L’atto deliberativo dell’ente ha efficacia meramente interna e autorizzatoria: non vale come proposta contrattuale e non può essere sanato da comportamenti concludenti, dalla consegna dell’elaborato o dalla sua utilizzazione.
• L’azione di ingiustificato arricchimento ha natura sussidiaria e non è proponibile quando l’attore disponga di un’altra azione tipica astrattamente esperibile per tutelare il medesimo preteso credito; la verifica va condotta con riguardo all’originaria disponibilità del rimedio alternativo e ai presupposti fattuali richiesti dalla legge.
• Nel giudizio di cassazione la procura speciale va valutata secondo criteri non meramente formalistici, valorizzando la congiunzione materiale con il ricorso e l’arco temporale consentito tra pubblicazione della decisione impugnata e notificazione del ricorso.

Come è indicizzato