Sentenza n. 249/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’annullamento d’ufficio di una SCIA presentata per la fusione e riqualificazione di due unità immobiliari. Il Comune aveva sospeso i lavori rilevando l’inclusione nel progetto di un volume qualificato come intercapedine condominiale; dopo le osservazioni dei privati e il deposito di una SCIA in variante, aveva avviato il procedimento di autotutela e annullato integralmente la segnalazione, ritenendo che il volume non rientrasse nella disponibilità giuridica dei segnalanti. Gli appellanti hanno contestato la verificazione disposta dal TAR e la ricostruzione della titolarità dell’intercapedine, deducendo violazione della fede privilegiata degli atti pubblici, dell’onere della prova e dei criteri di interpretazione dei titoli di provenienza; omessa pronuncia sul motivo relativo allo sviamento; violazione delle garanzie partecipative; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per difetto di motivazione sull’interesse pubblico; erronea qualificazione del vano come intercapedine anziché locale di sgombero e pertinenza esclusiva; illegittimità dell’annullamento integrale, che avrebbe dovuto essere limitato alla sola porzione controversa. È stata inoltre riproposta la domanda risarcitoria per il danno asseritamente derivato dallo scioglimento del contratto preliminare di compravendita. Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili i documenti prodotti per la prima volta in appello, perché tardivi, non indispensabili e funzionali anche a una prospettazione nuova.

La decisione

L’appello è stato respinto. La produzione documentale tardiva è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 104, commi 1 e 2, c.p.a., poiché non era giustificata da oggettive ragioni, riguardava documenti agevolmente reperibili nei registri immobiliari, non era indispensabile e sosteneva una prospettazione nuova. Il primo motivo è stato respinto: la verificazione non è soggetta alla rigida disciplina della consulenza tecnica d’ufficio e l’eventuale carenza di contraddittorio non determina automaticamente la nullità delle operazioni, incidendo eventualmente sull’attendibilità valutabile dal giudice. Nel caso concreto il contraddittorio tecnico era stato garantito dalla partecipazione dei consulenti ai sopralluoghi e dalla possibilità di formulare osservazioni. La verificazione è stata ritenuta coerente con i titoli di provenienza e con le planimetrie contrattuali, che escludevano l’intercapedine dal perimetro delle unità immobiliari. La fede privilegiata dell’atto pubblico riguarda la provenienza del documento e le dichiarazioni rese davanti al pubblico ufficiale, ma non impedisce l’interpretazione del regolamento negoziale e dell’oggetto trasferito. Non gravava inoltre sul Comune l’onere di provare positivamente la proprietà condominiale o l’estraneità del bene al patrimonio dei privati: spettava ai segnalanti dimostrare la disponibilità giuridica necessaria ai sensi degli artt. 11 e 23, comma 1, d.P.R. 380/2001. Il Comune poteva limitarsi a un accertamento di pronta soluzione, senza risolvere complesse controversie civilistiche. Il secondo motivo è stato respinto perché non vi era omessa pronuncia: la decisione del TAR sulla carenza del presupposto legittimante implicava il rigetto della censura di sviamento, incompatibile con un’attività comunale qualificata come doverosa e vincolata. Il terzo motivo è stato respinto: la violazione del contraddittorio procedimentale rileva solo se il privato dimostra che una partecipazione correttamente garantita avrebbe potuto incidere sull’esito. Gli appellanti conoscevano già la questione relativa alla disponibilità dell’intercapedine, indicata nell’ordine di sospensione, e avevano presentato memorie e osservazioni specifiche. Il quarto motivo è stato respinto: accertata la mancanza di disponibilità giuridica di una parte dell’area interessata, il Comune doveva rimuovere il titolo edilizio privo di un presupposto essenziale; non era quindi necessaria un’ulteriore motivazione sull’interesse pubblico. Inoltre, il procedimento era stato avviato tempestivamente dopo la variante e non sussisteva un affidamento incolpevole, mentre l’interesse pubblico è stato ritenuto in re ipsa anche perché la SCIA poggiava su un’erronea rappresentazione della realtà. Il quinto motivo è stato respinto: la denominazione tecnica e l’uso concreto del vano erano irrilevanti in assenza di un titolo idoneo a dimostrarne la disponibilità. Non era provata neppure la natura pertinenziale, poiché l’uso come deposito e la presenza di una porta non dimostravano né la destinazione a servizio esclusivo né l’imposizione della destinazione da parte del titolare della piena disponibilità giuridica. Il sesto motivo è stato respinto perché la SCIA riguardava un intervento unitario e inscindibile di fusione e riqualificazione, nel quale l’intercapedine era strutturalmente inclusa: l’annullamento parziale avrebbe modificato sostanzialmente il progetto. Era quindi legittimo l’annullamento integrale, ferma la possibilità di presentare una nuova SCIA per le sole aree nella comprovata disponibilità dei privati. La domanda risarcitoria è stata respinta perché mancava l’illegittimità dell’azione amministrativa, presupposto necessario del risarcimento. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  In appello non possono essere introdotte nuove domande, eccezioni o prospettazioni sostanziali non dedotte in primo grado.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  requisiti richiesti per la produzione documentale in appello

  La produzione di nuovi documenti in appello è ammessa solo nei limiti previsti dalla norma; la tardiva produzione non è giustificata quando i documenti erano agevolmente conoscibili e non risultano indispensabili.

• art. 112 c.p.c.

  L’omessa pronuncia sussiste solo in caso di mancata decisione su una domanda, eccezione o motivo; non ricorre quando la decisione adottata implica il rigetto della censura.

• art. 67, comma 3, c.p.a.

  La verificazione nel processo amministrativo non è soggetta alla rigida scansione procedimentale prevista per la consulenza tecnica d’ufficio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  In presenza della carenza di un presupposto essenziale di un titolo edilizio e di un’erronea rappresentazione della realtà, l’interesse pubblico all’annullamento può risultare dal mero ripristino della legalità, senza una motivazione ulteriore; non sussiste affidamento incolpevole se l’illegittimità è stata contestata senza soluzione di continuità.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo motivazionale va valutato in relazione alla natura dell’attività amministrativa e alla necessità di esplicitare le ragioni della rimozione del titolo.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Il titolo edilizio presuppone la disponibilità giuridica dell’immobile da parte del richiedente.

• art. 23, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Chi presenta una SCIA edilizia deve dimostrare la disponibilità del bene e la legittimazione a realizzare l’intervento.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento edilizio non supera la necessità che il segnalante disponga giuridicamente delle aree interessate.

• art. 817 c.c.

  La natura pertinenziale richiede la prova della destinazione durevole a servizio o ornamento di un bene principale e dell’imposizione della destinazione da parte del titolare della piena disponibilità giuridica di entrambi i beni.

• art. 2697 c.c.

  L’onere di dimostrare la disponibilità giuridica del bene interessato dalla SCIA grava sul segnalante; non spetta all’amministrazione fornire la prova negativa dell’altrui titolarità.

• art. 2700 c.c.

  La fede privilegiata dell’atto pubblico copre la provenienza del documento e le dichiarazioni rese davanti al pubblico ufficiale, ma non vincola l’interpretazione dell’oggetto negoziale trasferito.

Massime di principio

• Chi presenta una SCIA edilizia deve dimostrare la disponibilità giuridica di tutte le aree interessate dall’intervento; l’amministrazione non è tenuta a provare positivamente la proprietà di terzi o l’estraneità del bene al patrimonio del segnalante.
• Ai fini del controllo sulla legittimazione a presentare una SCIA, l’amministrazione può compiere un accertamento di pronta soluzione sulla disponibilità del bene, senza dover risolvere complesse controversie civilistiche, quali quelle relative all’usucapione o ad altri diritti controversi.
• Quando i titoli di provenienza richiamano planimetrie contrattuali sottoscritte dalle parti per individuare i beni trasferiti, tali elaborati grafici costituiscono parte integrante della dichiarazione negoziale e devono essere interpretati congiuntamente alle indicazioni testuali sui confini; il riferimento a un confine non comporta automaticamente il trasferimento di un volume intermedio autonomo e non rappresentato nelle planimetrie.
• La violazione del contraddittorio procedimentale è invalidante solo se il privato dimostra che una partecipazione correttamente instaurata avrebbe potuto apportare elementi idonei a influire sull’esito; la conoscenza effettiva della questione e la concreta presentazione di osservazioni possono escludere la lesione sostanziale delle garanzie partecipative.
• Quando un titolo edilizio è privo della disponibilità giuridica del bene quale presupposto essenziale, l’amministrazione può procedere all’annullamento d’ufficio senza una motivazione ulteriore e autonoma sull’interesse pubblico, specie se l’illegittimità deriva da un’erronea rappresentazione della realtà e il privato non può vantare un affidamento incolpevole.
• L’annullamento di una SCIA edilizia può riguardare integralmente l’intervento quando la porzione priva di disponibilità giuridica è strutturalmente inserita in un progetto unitario e inscindibile; l’annullamento parziale non può trasformare il progetto dichiarato in un intervento sostanzialmente diverso.

Come è indicizzato