Sentenza n. 1503/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024 per la sua assunzione da parte di una società operante nei servizi per l'agricoltura. Il nulla osta era stato emesso in via anticipata, prima dell'acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, secondo il regime acceleratorio previsto dall'art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022. A seguito del parere negativo dell'Ispettorato territoriale del lavoro e di successive integrazioni documentali, la Prefettura ha avviato il procedimento di revoca, contestando l'assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia competente, la mancata dimostrazione del domicilio o della residenza dei lavoratori nel medesimo territorio, l'incompletezza dell'accordo contrattuale e l'insufficiente prova dell'idoneità alloggiativa. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241 del 1990 e dei principi di partecipazione, sostenendo che il lavoratore non fosse stato destinatario della comunicazione di avvio e non avesse potuto integrare la documentazione. Il secondo motivo contestava la qualificazione della revoca come esercizio di autotutela, sostenendo che l'Amministrazione avrebbe dovuto rispettare l'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, indicare un interesse pubblico concreto e attuale e tutelare l'affidamento maturato in ragione del rilascio del nulla osta, dell'ingresso in Italia e dell'attività lavorativa svolta. Il terzo motivo deduceva difetto e contraddittorietà della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, erroneità delle contestazioni sulla sede dell'attività agricola, sulla competenza territoriale, sull'accordo contrattuale e sull'idoneità alloggiativa, nonché l'obbligo di trasmettere eventualmente la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso i domicili eletti sul portale e indicava specificamente l'istanza, il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era effettivamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni presentate dal datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto concreto sarebbe stato impedito. Le osservazioni presentate prima del provvedimento finale dovevano essere valutate, ma l'Amministrazione aveva dato conto delle produzioni e delle ragioni per cui esse non superavano le carenze rilevate. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990, ma costituisce l'effetto previsto dalla disciplina speciale dell'art. 42, comma 2, d.l. n. 73 del 2022 quando, dopo il rilascio anticipato del nulla osta, emergano elementi ostativi o carenze originarie dei presupposti. Tale meccanismo non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento, poiché il titolo resta esposto al controllo successivo dei requisiti non ancora verificati. L'attività lavorativa successiva e l'ingresso in Italia non sanano le carenze originarie e non attribuiscono tutela impeditiva all'affidamento. Anche la precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta. Il terzo motivo è stato respinto perché il provvedimento era ampiamente motivato, anche per relationem mediante il richiamo al parere dell'ITL, e individuava ragioni autonome: mancato radicamento territoriale, incompletezza dell'accordo individuale e mancata prova dell'idoneità alloggiativa. L'apertura successiva di un'unità produttiva non dimostrava la sussistenza originaria dei presupposti; i contratti di appalto non provavano da soli una sede aziendale o un luogo effettivo e stabile di impiego; la natura itinerante dell'attività agricola non esonerava dall'indicare e documentare il luogo della prestazione. I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV successive all'ingresso non sostituivano l'accordo completo richiesto per il rilascio del nulla osta. Neppure la mera disponibilità di alloggi ad uso foresteria dimostrava l'idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Non sussisteva l'obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l'unico fondamento della revoca e permanevano autonome carenze documentali. Il TAR ha inoltre revocato l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle ragioni azionate, ha condannato il ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 1.000, e ha disposto la trasmissione della sentenza all'Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  consente il rilascio del nulla osta anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi e stabilisce che, ove tali elementi emergano successivamente, ne conseguano la revoca del nulla osta e del visto d'ingresso

  La revoca conseguente al controllo successivo non è annullamento d'ufficio, ma effetto legale dell'accertamento di carenze o elementi ostativi originari.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Gli elementi ostativi rilevanti per l'ingresso e l'instaurazione del rapporto di lavoro possono essere verificati anche successivamente al rilascio anticipato del nulla osta.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  la domanda sia corredata dagli elementi essenziali del rapporto proposto

  La domanda deve contenere un accordo completo e verificabile, comprensivo degli elementi necessari a controllare le condizioni contrattuali e l'impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche con riguardo al luogo in cui la prestazione lavorativa dovrà essere resa

  Il luogo della prestazione può radicare la competenza territoriale, ma deve essere effettivo e adeguatamente documentato; contratti di appalto o attività agricole itineranti non sono sufficienti da soli.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato in via anticipata, che non richiede la ponderazione dell'interesse pubblico concreto e attuale né opera come ordinario annullamento d'ufficio.

• artt. 7 e 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  La partecipazione procedimentale deve essere assicurata, ma l'effettivo svolgimento del contraddittorio e l'assenza di un apporto istruttorio ulteriore concretamente impedito escludono l'illegittimità invalidante.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L'ammissione al patrocinio a spese dello Stato può essere revocata quando emerga la manifesta infondatezza delle ragioni fatte valere.

• art. 66 Codice deontologico forense

  È stato richiamato quale possibile parametro per la valutazione del frazionamento di domande giudiziali sostanzialmente identiche, senza costituire il fondamento della decisione sul merito.

Massime di principio

• Quando un nulla osta per lavoro stagionale è rilasciato in via anticipata prima dell'acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, la successiva emersione di carenze originarie o di elementi ostativi legittima la revoca secondo la disciplina speciale applicabile; tale revoca non costituisce annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 e non richiede una nuova ponderazione dell'interesse pubblico con l'affidamento del destinatario.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore né rende irrilevanti le carenze originarie della domanda. L'ingresso in Italia, l'assunzione e lo svolgimento successivo dell'attività lavorativa non sanano l'assenza dei presupposti richiesti per l'ingresso e per l'instaurazione del rapporto.
• Ai fini della competenza territoriale dello Sportello Unico, il luogo in cui la prestazione lavorativa deve essere resa deve essere effettivo e adeguatamente documentato. La mera esistenza di contratti di appalto o il carattere itinerante dell'attività agricola non sostituiscono la prova della sede o del luogo concreto di impiego dei lavoratori.
• L'accordo tra datore di lavoro e lavoratore richiesto per il nulla osta deve essere completo, individualizzato e verificabile quanto agli elementi essenziali del rapporto. Contratti di assunzione e comunicazioni UNILAV formati dopo l'ingresso del lavoratore non sostituiscono la documentazione originaria mancante.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è conoscibile dall'interessato e contiene l'indicazione puntuale dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione. In presenza di una motivazione plurima, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere il provvedimento.
• La mera disponibilità di alloggi ad uso foresteria non dimostra l'idoneità alloggiativa del singolo lavoratore se non è accompagnata da documentazione che colleghi puntualmente il lavoratore alla sistemazione e consenta le verifiche amministrative richieste.

Come è indicizzato