Sentenza n. 12575/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, a seguito di trasposizione di ricorso straordinario, i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, l’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la nota ministeriale del 29 luglio 2019, le intese della Conferenza delle Regioni e della Conferenza Stato-Regioni, nonché le determinazioni delle Regioni Piemonte, Marche e Abruzzo relative agli elenchi delle aziende soggette al ripiano e agli importi dovuti. Ha dedotto l’illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 9-ter d.l. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 28, 41, 42, 53 e 117 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU e degli artt. 16 e 52 CDFUE; violazione dei principi di legittimo affidamento, certezza dei rapporti giuridici, proporzionalità, prevedibilità e capacità contributiva; lesione della libertà d’impresa per mancata garanzia di un ragionevole margine di guadagno; illegittimità dell’Accordo Stato-Regioni per difetto di istruttoria e motivazione e fissazione arbitraria dei tetti; violazione dell’art. 9-ter d.l. 78/2015 e dei principi di tempestività; tardività del decreto di accertamento del superamento del tetto; violazione dell’art. 4 del d.m. 6 ottobre 2022 da parte degli atti regionali di Piemonte e Marche. La difesa erariale ha inoltre eccepito il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni e il difetto di giurisdizione amministrativa sugli atti regionali applicativi del payback.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, rilevando che essa non è un’amministrazione autonoma dotata di soggettività giuridica, ma uno strumento di raccordo tra livelli di governo. Ha escluso la cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza di interesse relativamente alla Regione Piemonte, poiché il pagamento del 25% previsto dalla disciplina sopravvenuta è stato effettuato tardivamente, oltre il termine del 9 settembre 2025. Quanto agli atti statali, il ricorso è stato respinto: il giudice ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il meccanismo di payback per il periodo 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, costituisce un contributo solidaristico, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività e legittimo affidamento. L’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015, così come il tetto nazionale del 4,4%, assunto nel 2019 quale parametro uniforme per i tetti regionali. Il payback non incide retroattivamente sulle gare o sui contratti, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre, non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto agli atti regionali di individuazione delle aziende e quantificazione degli importi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa: tali atti sono meramente tecnico-contabili, vincolati e privi di esercizio di potere autoritativo, dando luogo a un rapporto obbligatorio e a diritti soggettivi patrimoniali. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento; per il periodo 2015-2018 prevede quote di ripiano del 40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e 50% per il 2018, ripartite in proporzione all’incidenza del fatturato di ciascuna azienda.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e i relativi importi sulla base dei dati contabili e degli atti statali presupposti, senza conferire un potere discrezionale o autoritativo.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede, per il periodo 2015-2018, la possibilità di pagamento ridotto al 25% e stabilisce la cessazione della materia del contendere dopo l’accertamento regionale del pagamento; il beneficio non opera quando il pagamento è tardivo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di motivare la sentenza mediante richiamo a precedenti conformi, utilizzato dal TAR per recepire la propria giurisprudenza sul payback.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato quale parametro per precisare che la controversia sugli atti regionali non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva e riguarda diritti soggettivi patrimoniali.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nel giudizio amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato per l’avviso alle parti della possibile rilevazione d’ufficio del difetto di giurisdizione sugli atti regionali.

• art. 23 Cost.

  Secondo il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, il payback è qualificabile come contributo di solidarietà soggetto a riserva di legge, rispettata dalla disciplina normativa.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso che il payback applicabile al quadriennio 2015-2018 violi la libertà d’iniziativa economica, ritenendolo ragionevole e proporzionato.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Il richiamo alla sentenza costituzionale n. 140/2024 esclude che il meccanismo violi la tutela dei beni patrimoniali e il principio di irretroattività, poiché l’obbligo era conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la disciplina esaminata, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d’impresa, riserva di legge, irretroattività e legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili già dal 2015.
• Gli atti statali che fissano o certificano il superamento del tetto di spesa e dettano le linee guida per il payback sono autonomamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma le censure fondate sull’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter d.l. 78/2015 non possono essere accolte quando risultano superate dalla valutazione di costituzionalità espressa dalla Corte costituzionale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: non modifica né il quantitativo della fornitura né il prezzo contrattuale, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria.
• Gli atti regionali che individuano le aziende soggette al ripiano e quantificano le somme dovute, sulla base di dati contabili, percentuali e tetti già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata; non costituiscono esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo del fatturato e dell’importo di payback risultante dagli atti regionali applicativi riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando la normativa qualifica l’atto regionale come “provvedimento” o ne prevede l’impugnazione davanti al giudice amministrativo.
• La Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome non è dotata di autonoma soggettività giuridica e, quale strumento di raccordo istituzionale, è priva di legittimazione passiva nei giudizi relativi agli atti adottati nell’ambito del procedimento di payback.

Come è indicizzato