Sentenza n. 3624/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Basilicata, chiedendone la riforma e contestando i provvedimenti AGEA con cui era stato accertato un credito di euro 14.843,70, oltre interessi, per indebita percezione di contributi relativi agli anni 2020-2022, con intimazione alla restituzione complessiva di euro 15.844,43. La società aveva acquistato i terreni da ISMEA con pagamento rateale; il contratto prevedeva la risoluzione per il mancato pagamento di due rate. ISMEA aveva dichiarato di essersi avvalsa della clausola risolutiva espressa e aveva formato un verbale notarile, poi utilizzato per la procedura esecutiva di rilascio. La società ha dedotto, in appello: 1) l’erroneità del rigetto della richiesta di sospensione del giudizio amministrativo in attesa della causa civile sulla validità dell’esercizio della clausola risolutiva e sulla prescrizione del relativo diritto; 2) l’erroneità dell’accertamento della tempestività dell’esercizio del diritto di ISMEA, contestando la ricezione e la validità della comunicazione del 13 marzo 2019; 3) la violazione degli artt. 7, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio e mancanza dei presupposti per revoca o annullamento d’ufficio; 4) la violazione degli artt. 1456, comma 2, e 1148 c.c., sostenendo la propria buona fede e la persistente disponibilità dei terreni fino al 2023; 5) la violazione dell’art. 33 d.lgs. 228/2001; 6) la violazione della circolare AGEA del 13 marzo 2009 e dell’art. 9 d.m. 20 marzo 2015, nonché il difetto di istruttoria, sostenendo che la dichiarazione unilaterale di utilizzo dei terreni e l’assenza di opposizione del proprietario consentissero il mantenimento dei contributi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente estromesso il Ministero dell’Agricoltura per difetto di legittimazione passiva, poiché gli atti impugnati erano stati adottati esclusivamente da AGEA nell’esercizio di proprie funzioni. Nel merito ha respinto l’appello. Quanto alla sospensione, ha affermato che, ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente, senza efficacia di giudicato, delle questioni relative a diritti soggettivi necessarie per decidere la controversia amministrativa. Tale cognizione comprende l’accertamento dei presupposti di fatto e di diritto dell’atto impugnato e non impone la sospensione del processo, salvo le ipotesi dell’art. 8, comma 2, c.p.a.; nel caso concreto la questione poteva essere decisa sulla base degli atti. Le contestazioni sulla ricezione e validità della nota del 13 marzo 2019 erano state dedotte solo in appello e sono state dichiarate inammissibili per violazione del divieto di nova ex art. 104 c.p.a.; inoltre, non essendo stata proposta querela di falso, non sussisteva una causa impeditiva della cognizione incidentale. Il Collegio ha quindi ritenuto non prescritto il diritto di ISMEA, poiché la clausola risolutiva operava in relazione al mancato pagamento della seconda rata e la nota del 13 marzo 2019 aveva interrotto la prescrizione. Ha poi qualificato gli atti AGEA come accertamento della decadenza dal beneficio e recupero dell’indebito, non come revoca o annullamento d’ufficio. La decadenza, ove prevista dalla disciplina applicabile e accertati i relativi presupposti, ha natura vincolata; il recupero delle somme indebitamente erogate costituisce attività doverosa e non è soggetto ai presupposti temporali dell’art. 21-nonies l. 241/1990. L’omessa comunicazione di avvio non incide sulla debenza delle somme, anche perché il destinatario può far valere le proprie contestazioni nel rapporto obbligatorio relativo alla restituzione. La buona fede del percettore non esclude il recupero e rileva, al più, per le modalità del recupero. Nel caso concreto la società era consapevole dell’effetto estintivo del contratto, sia per la comunicazione di ISMEA sia per la richiesta di rinuncia al verbale notarile; le sospensioni disposte dal giudice dell’esecuzione non dimostravano una positiva e incolpevole convinzione di agire legittimamente e non erano opponibili ad AGEA. L’art. 33 d.lgs. 228/2001 è stato ritenuto non applicabile, perché disciplina la sospensione delle erogazioni ancora in corso in presenza di notizie circostanziate di indebite percezioni, non il recupero di contributi già erogati; il suo richiamo da parte di AGEA era dunque erroneo ma non decisivo. La dichiarazione unilaterale di utilizzo prevista dalla circolare AGEA non sostituisce il requisito sostanziale della disponibilità legittima del terreno. L’art. 9 d.m. 20 marzo 2015 non era applicabile alle annualità 2020-2022, riguardando le annualità 2006-2013; comunque, la disciplina sull’assenza di opposizione del proprietario concerne l’opposizione all’erogazione e non sana l’assenza di un valido titolo di conduzione. Accertata la risoluzione del contratto e il venir meno del titolo legittimo di detenzione, AGEA era obbligata al recupero senza necessità di ulteriori approfondimenti istruttori. L’appello è stato quindi respinto, con compensazione delle spese del grado per la novità della questione relativa alla sospensione.

Norme richiamate

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente, senza efficacia di giudicato, delle questioni relative a diritti soggettivi necessarie per decidere la controversia, senza dover sospendere il giudizio salvo le ipotesi previste dall’art. 8, comma 2, c.p.a.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  Prevede le ipotesi nelle quali opera la sospensione obbligatoria del giudizio amministrativo; tali ipotesi non ricorrono per la cognizione incidentale disciplinata dal comma 1.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e motivi nuovi, impedendo l’esame delle contestazioni sulla comunicazione di ISMEA non dedotte in primo grado.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non incide sulla legittimità del recupero di somme indebitamente erogate quando l’amministrazione esercita un’attività doverosa di accertamento della decadenza e ripetizione dell’indebito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non disciplina gli atti di accertamento della decadenza dal beneficio e di recupero dell’indebito, che non costituiscono revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali e gli altri presupposti dell’annullamento d’ufficio non si applicano, in termini generali, all’accertamento della decadenza e al conseguente recupero di contributi indebitamente erogati.

• art. 1456, comma 2, c.c.

  La risoluzione per clausola risolutiva espressa si produce quando la parte interessata dichiara di volersene avvalere, secondo quanto accertato nel caso concreto.

• art. 1148 c.c.

  La disciplina della buona fede del possessore non esclude, nel rapporto pubblicistico di recupero dei contributi, l’obbligo di restituzione quando manca il titolo legittimante l’erogazione.

• art. 33, comma 1, d.lgs. 228/2001

  i procedimenti per erogazioni ... siano sospesi ... finché i fatti non siano definitivamente accertati

  Prevede una misura cautelare relativa a erogazioni ancora in corso e non disciplina il recupero di contributi già erogati.

• art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 503/1999

  Richiede, quale presupposto sostanziale della domanda di contributo, la disponibilità del terreno in forza di un titolo idoneo; una dichiarazione unilaterale di utilizzo non sostituisce tale requisito.

• art. 9 d.m. 20 marzo 2015

  ove nell’ambito dei controlli di cui al comma 1 si accertino irregolarità sui titoli di conduzione che conseguono ad occupazioni abusive o illegittime, alle domande di aiuto di cui trattasi si applicano le disposizioni previste dalla normativa europea in caso di dichiarazione eccessiva di superficie

  La disciplina invocata per l’assenza di opposizione del proprietario riguardava annualità diverse da quelle controverse e, comunque, non sana l’irregolarità del titolo di conduzione.

• art. 2033 c.c.

  Il recupero dell’indebito erogato costituisce esercizio di un diritto soggettivo patrimoniale dell’amministrazione e attività doverosa, salvo specifiche discipline.

Massime di principio

• Quando la decisione amministrativa dipende dall’accertamento incidentale di una questione relativa a un diritto soggettivo, il giudice amministrativo può conoscerne ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., senza efficacia di giudicato e senza obbligo di sospendere il processo, salvo le ipotesi di sospensione obbligatoria previste dal comma 2 della stessa disposizione.
• L’accertamento della decadenza da un contributo pubblico, quando fondato sulla falsità o non veridicità delle condizioni dichiarate, sulla violazione di prescrizioni essenziali o sul venir meno dei requisiti di godimento del beneficio, non costituisce revoca né annullamento d’ufficio, ma esercizio di un potere vincolato distinto dall’autotutela decisoria.
• L’accertamento della decadenza dal beneficio e il conseguente recupero delle somme indebitamente erogate sono attività doverose e non sono subordinati ai presupposti temporali dell’annullamento d’ufficio né alla ponderazione discrezionale dell’affidamento o dell’atteggiamento psicologico del percettore.
• Nel procedimento di recupero di contributi indebitamente erogati, l’omessa comunicazione di avvio non incide, di regola, sulla debenza delle somme, poiché il destinatario può far valere le proprie eccezioni nel rapporto obbligatorio relativo alla restituzione; la buona fede rileva, in assenza di discipline speciali, soltanto sulle modalità del recupero e non sull’esistenza dell’obbligo restitutorio.
• La possibilità di rendere una dichiarazione unilaterale di utilizzo di un terreno ai fini della domanda di contributo riguarda la compilazione della domanda e non sostituisce il requisito sostanziale della disponibilità legittima del terreno mediante un titolo idoneo.
• La disciplina che consente l’erogazione in assenza di opposizione del proprietario non sana l’assenza o l’irregolarità del titolo giuridico di conduzione e deve essere applicata solo alle annualità e alle fattispecie espressamente contemplate dalla normativa.

Come è indicizzato