Sentenza n. 163/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente gestisce una discarica composta da più vasche e ha comunicato alla Provincia una modifica non sostanziale dell’AIA, consistente nel recupero di circa 200.000 mc di volumetria ritenuta sottratta dall’impiego di materiale per le coperture giornaliere dei rifiuti. Il progetto prevedeva il mutamento del profilo finale della discarica, con innalzamento del colmo della zona sud e regolarizzazione dei fianchi, senza incremento della quota massima di fine recupero. Contestualmente la ricorrente ha chiesto, ai sensi dell’art. 6, comma 9-bis, d.lgs. 152/2006, una valutazione ambientale preliminare per stabilire l’eventuale necessità di screening VIA o VIA. La Provincia ha archiviato l’istanza ritenendo la modifica sostanziale, in ragione della variazione morfologica e dei possibili impatti su paesaggio, traffico, emissioni, rumore, vibrazioni e compatibilità idraulica. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 5, comma 1, lett. l-bis, d.lgs. 152/2006, sostenendo che la modifica sarebbe sostanziale soltanto in caso di superamento delle soglie dell’allegato VIII; violazione degli artt. 9, 32 e 42 Cost. ed eccesso di potere per straripamento, assumendo che la Provincia avesse introdotto un criterio normativo non previsto dalla legge; difetto di motivazione, perché il provvedimento avrebbe elencato impatti astrattamente riferibili alle discariche senza dimostrare la loro effettiva significatività nel caso concreto; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per non avere la Provincia comunicato il preavviso di rigetto prima di archiviare l’istanza di VAP. La ricorrente ha inoltre impugnato il preavviso di diniego emesso nel distinto procedimento relativo alla modifica non sostanziale dell’AIA.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile, per carenza di lesività, l’impugnazione del preavviso di diniego relativo alla comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA, trattandosi di atto endoprocedimentale non conclusivo. Ha invece ritenuto ammissibile l’impugnazione dell’archiviazione della VAP, poiché essa conclude uno specifico procedimento a istanza di parte e produce un pregiudizio concreto, imponendo alla ricorrente di affrontare un procedimento di screening VIA o VIA potenzialmente più oneroso. Nel merito, il TAR ha chiarito che la parte dell’art. 5, comma 1, lett. l-bis, d.lgs. 152/2006 relativa al superamento delle soglie dell’allegato VIII costituisce una specificazione di un’ipotesi sicuramente sostanziale, non una condizione esclusiva per qualificare ogni modifica come sostanziale. La nozione generale richiede cumulativamente una variazione delle caratteristiche, del funzionamento o un potenziamento dell’impianto e la possibilità di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. Il mutamento non trascurabile del profilo della discarica integra il primo requisito, ma la Provincia avrebbe dovuto accertare e motivare in concreto il secondo. Il mero prolungamento temporale dei conferimenti, a quantità complessiva autorizzata invariata, non dimostra di per sé effetti negativi e significativi, né comporta automaticamente un incremento del traffico, delle emissioni, del rumore o delle vibrazioni rispetto a quanto già valutato nei titoli autorizzativi. I riferimenti alla rete Natura 2000, agli aspetti paesaggistici, al rischio idraulico e alle carenze documentali non dimostravano la sostanziale significatività della modifica; alcune carenze avrebbero dovuto essere segnalate per consentire l’integrazione dell’istanza. Le verifiche sulla stabilità del fondo, delle pareti e delle scarpate, richiamate dalla Provincia nel preavviso relativo all’AIA, non potevano integrare postumamente la motivazione dell’archiviazione della VAP. Il TAR ha inoltre accolto la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990: poiché la Provincia non si era limitata a esprimere una valutazione preliminare, ma aveva negato la possibilità stessa di svolgere la VAP, l’archiviazione aveva natura sostanziale di diniego e doveva essere preceduta dal preavviso di rigetto. Il provvedimento di archiviazione è stato annullato e la Provincia è stata obbligata a rideterminarsi sull’istanza entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state compensate per un terzo e poste per i restanti due terzi a carico della Provincia.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1, lett. l-bis, d.lgs. 152/2006

  è modifica sostanziale “la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute umana”

  La definizione generale richiede una variazione delle caratteristiche, del funzionamento o un potenziamento e, cumulativamente, la possibilità di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. La previsione riferita al superamento delle soglie dell’allegato VIII è una specificazione di un’ipotesi sicuramente sostanziale, non una condizione esclusiva.

• art. 6, comma 9, d.lgs. 152/2006

  La valutazione ambientale preliminare conclude un procedimento specifico e deve essere resa nel termine di trenta giorni; quando l’amministrazione nega la possibilità stessa di svolgerla, la determinazione assume natura di diniego.

• art. 6, comma 9-bis, d.lgs. 152/2006

  La valutazione ambientale preliminare riguarda le modifiche non sostanziali e consente di stabilire se il progetto debba essere sottoposto a screening VIA, VIA o a nessuna delle due procedure.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Si applica anche alla valutazione ambientale preliminare quando l’amministrazione neghi l’istanza, poiché si tratta di un procedimento a istanza di parte concluso da un provvedimento lesivo. Il termine per la conclusione del procedimento è compatibile con il preavviso, che ne sospende il decorso.

• art. 29-nonies, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Disciplina la comunicazione delle modifiche dell’autorizzazione integrata ambientale.

• art. 3, n. 9, direttiva 2010/75/UE

  “modifica sostanziale”, una modifica delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento di un’installazione o di un impianto [...] che potrebbe avere effetti negativi e significativi per la salute umana o per l’ambiente

  La nozione unionale richiede due condizioni cumulative: una modifica delle caratteristiche, del funzionamento o un potenziamento dell’installazione e la potenzialità di effetti negativi significativi.

• art. 10 d.lgs. 36/2003

  Nel testo previgente alle modifiche del d.lgs. 121/2020, la volumetria autorizzata della discarica è riferita al volume utile per il conferimento dei rifiuti, senza computare i volumi occupati dal materiale inerte delle coperture giornaliere, secondo i precedenti richiamati dalla sentenza.

Massime di principio

• La qualificazione di una modifica di un impianto come sostanziale richiede cumulativamente una variazione delle caratteristiche, del funzionamento o un potenziamento dell’impianto e la possibilità di effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana; il superamento delle soglie dell’allegato VIII al d.lgs. 152/2006 integra un’ipotesi tipizzata di modifica sostanziale, ma non esaurisce la nozione generale.
• Il mutamento non obiettivamente trascurabile del profilo morfologico di una discarica costituisce una variazione delle caratteristiche dell’impianto, ma non è automaticamente una modifica sostanziale: l’autorità competente deve verificare caso per caso la concreta significatività degli effetti ambientali o sanitari.
• Il mero prolungamento temporale dell’attività di una discarica, a capacità complessiva e quantità di rifiuti autorizzate invariate, non costituisce di per sé una modifica sostanziale e non dimostra automaticamente un incremento significativo di traffico, emissioni, rumore o vibrazioni.
• Nell’ambito della valutazione ambientale preliminare, l’accertamento della natura sostanziale o non sostanziale della modifica precede la valutazione dell’eventuale assoggettamento a VIA o screening VIA e delle interferenze con aree protette; tali profili successivi non possono essere utilizzati, senza adeguata motivazione, per fondare direttamente la qualificazione di modifica sostanziale.
• Quando l’amministrazione, invece di rendere la valutazione ambientale preliminare richiesta, nega la possibilità stessa di svolgerla e archivia l’istanza, adotta un provvedimento conclusivo e lesivo, soggetto al preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990.
• Il preavviso di diniego relativo a un procedimento amministrativo distinto, avente natura endoprocedimentale e non conclusiva, non è autonomamente impugnabile in assenza di una lesione attuale.

Come è indicizzato