Sentenza n. 6310/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La gara, avente a oggetto un appalto misto di servizi e lavori per la messa in sicurezza e bonifica di una falda, richiedeva, quale requisito di capacità tecnico-professionale, l’esecuzione negli ultimi dieci anni di contratti analoghi per almeno 4.000.000 euro. La stazione appaltante aveva chiarito che sarebbero state considerate analoghe anche le attività di bonifica di suolo e sottosuolo. Il TAR aveva ritenuto che una delle attività dichiarate da Furia, svolta per un committente privato per circa 2.018.606 euro, consistesse non in una bonifica, ma nella demolizione di fabbricati e nella rimozione e gestione dei rifiuti derivati, sicché non fosse utile al raggiungimento della soglia richiesta. Furia ha appellato deducendo, con un unico articolato motivo, l’erronea interpretazione della nozione di servizi analoghi, la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza, massima partecipazione e favor partecipationis, la violazione dell’art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023 e del d.m. 120/2024, l’ultrapetizione e il travisamento della normativa ambientale. In particolare, l’appellante ha sostenuto che tutte le attività rientranti nel settore della bonifica dei siti e riconducibili alla categoria 9 dell’Albo Nazionale Gestori Ambientali o alla categoria OG12 dovessero essere considerate analoghe, compresa la rimozione e gestione di rifiuti potenzialmente contaminati o prodotti nell’ambito di interventi ambientali. Ha inoltre contestato la distinzione tra bonifica della falda e bonifica di suoli e sottosuoli e sostenuto che l’attività svolta per il committente privato si fosse inserita in un procedimento di bonifica ex art. 242 d.lgs. 152/2006. La Provincia di Brescia ha aderito all’appello con argomentazioni in parte coincidenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ribadito che i servizi analoghi non devono essere identici, ma devono appartenere al medesimo settore imprenditoriale o professionale e dimostrare l’idoneità concreta dell’operatore a svolgere l’appalto. La stazione appaltante aveva già esteso la nozione di analogia dalla bonifica della falda alla bonifica di suolo e sottosuolo; tale estensione non poteva essere ulteriormente ampliata fino a comprendere attività materialmente diverse, quali la demolizione di fabbricati e la rimozione e gestione dei rifiuti derivanti dalla demolizione. La bonifica consiste nell’insieme degli interventi diretti a eliminare le fonti di inquinamento o le sostanze inquinanti, ovvero a ridurne le concentrazioni nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee entro i valori di legge. La rimozione di rifiuti può costituire una componente di una bonifica, ma non coincide con essa e, se svolta autonomamente, non dimostra l’esperienza richiesta per un servizio di bonifica. Sono qualificabili come attività di bonifica quelle eseguite dopo l’approvazione di un progetto di bonifica e in attuazione dello stesso, nonché, nell’ambito di un procedimento ex art. 242 d.lgs. 152/2006, le misure di prevenzione, di messa in sicurezza d’emergenza, di stabilizzazione o di messa in sicurezza permanente. Nel caso concreto, il procedimento ex art. 242 era stato definito dopo una nuova analisi di rischio che aveva escluso la necessità di interventi di bonifica sul suolo; l’attività successivamente affidata a Furia consisteva quindi soltanto nella demolizione di fabbricati e nello smaltimento dei rifiuti prodotti, senza esecuzione di misure propedeutiche o di interventi di bonifica e senza prova dell’esecuzione del monitoraggio della falda. Il possesso dell’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali o della categoria SOA OG12 dimostra l’idoneità astratta dell’impresa, ma non prova l’effettiva esecuzione dei servizi analoghi nell’importo richiesto dal disciplinare. Escluso il contratto da circa 2.018.606 euro, Furia non raggiungeva la soglia di 4.000.000 euro prevista dalla lex specialis; l’aggiudicazione doveva pertanto essere annullata. Le spese d’appello sono state poste a carico di Furia, liquidate in 8.000 euro in favore della seconda classificata; sono state compensate le spese tra quest’ultima e la Provincia di Brescia.

Norme richiamate

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  La nozione di servizi analoghi non richiede identità delle prestazioni, ma servizi appartenenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale e idonei a dimostrare la capacità concreta di eseguire l’appalto; la verifica deve tuttavia riguardare l’effettiva esecuzione dei servizi richiesti dalla lex specialis.

• art. 6.3, lett. d, disciplinare di gara

  Aver eseguito negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati per un importo pari ad € 4.000.000,00

  Il requisito richiedeva l’effettiva esecuzione di contratti analoghi per almeno 4.000.000 euro; non era sufficiente la mera riconducibilità astratta dell’impresa al settore ambientale.

• art. 14 disciplinare di gara

  non è sanabile mediante soccorso istruttorio ed è causa di esclusione dalla procedura di gara: il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione

  Il mancato possesso del requisito di capacità tecnico-professionale comporta l’esclusione e non è sanabile mediante soccorso istruttorio.

• art. 240, lett. p), d.lgs. 152/2006

  l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)

  La bonifica è un’attività finalizzata all’eliminazione o alla riduzione degli inquinanti nel suolo, nel sottosuolo o nelle acque sotterranee; la mera demolizione e gestione dei rifiuti non integra una bonifica se non è funzionalmente coordinata a tale finalità.

• art. 242, d.lgs. 152/2006

  Le attività eseguite nell’ambito del procedimento di bonifica sono qualificabili come bonifica solo se attuano un progetto approvato o consistono nelle misure di prevenzione, messa in sicurezza, stabilizzazione o messa in sicurezza permanente previste dalla disciplina; l’avvio del procedimento non è sufficiente.

• art. 242, comma 5, d.lgs. 152/2006

  Qualora gli esiti della procedura dell'analisi di rischio dimostrino che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito è inferiore alle concentrazioni soglia di rischio, la conferenza dei servizi, con l'approvazione del documento dell'analisi del rischio, dichiara concluso positivamente il procedimento.

  Quando l’analisi di rischio esclude la necessità di interventi di bonifica, il procedimento si conclude senza che le successive attività di demolizione e gestione dei rifiuti possano essere qualificate come bonifica.

• art. 242-bis, d.lgs. 152/2006

  Il riferimento è stato utilizzato per qualificare come attività di bonifica una diversa attività svolta per altro committente, non per ricondurre automaticamente ogni attività di gestione dei rifiuti alla bonifica.

• art. 248, d.lgs. 152/2006

  La certificazione prevista dalla norma è stata valorizzata per riconoscere come attività di bonifica un ulteriore servizio svolto dall’impresa.

Massime di principio

• Ai fini del requisito di capacità tecnico-professionale, i servizi analoghi non devono essere identici a quello oggetto di gara, ma devono appartenere al medesimo settore imprenditoriale o professionale ed essere concretamente idonei a dimostrare la capacità dell’operatore di eseguire l’appalto; l’analogia non può però estendersi a prestazioni materialmente diverse per oggetto, tecniche e competenze richieste.
• La mera appartenenza dell’impresa al settore ambientale, comprovata dall’iscrizione all’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali o dal possesso di una categoria SOA, dimostra un’idoneità astratta e non sostituisce la prova dell’effettiva esecuzione, nell’importo richiesto dalla lex specialis, di servizi analoghi.
• La rimozione e la gestione di rifiuti non coincidono con la bonifica: possono costituirne una componente soltanto quando siano funzionalmente inserite in un progetto di bonifica approvato o in specifiche misure di prevenzione, messa in sicurezza, stabilizzazione o messa in sicurezza permanente; se svolte autonomamente, non integrano un servizio analogo a una bonifica.
• L’avvio di un procedimento di bonifica ex art. 242 d.lgs. 152/2006 non rende automaticamente qualificabili come attività di bonifica tutte le prestazioni successivamente eseguite nel sito. Se il procedimento si conclude, all’esito dell’analisi di rischio, con l’accertamento della non necessità della bonifica, le successive attività di demolizione e gestione dei rifiuti restano distinte dalla bonifica.
• L’attività di demolizione di fabbricati e di rimozione e smaltimento dei rifiuti derivanti dalla demolizione, non coordinata all’eliminazione o riduzione di fonti inquinanti del suolo, del sottosuolo o delle acque, non è servizio analogo a un appalto di messa in sicurezza e bonifica di una falda, anche se svolta in un contesto ambientale o in un’area precedentemente interessata da un procedimento di bonifica.

Come è indicizzato