Sentenza n. 332/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego della Soprintendenza di Siracusa al rilascio del nulla osta paesaggistico per una veranda con copertura in legno e tegolato, realizzata abusivamente sul demanio marittimo in adiacenza a un’abitazione, nonché l’invito al Comune di Augusta ad adottare i provvedimenti sanzionatori. Dopo la cancellazione della società originaria ricorrente dal Registro delle imprese, il giudizio di primo grado era stato riassunto dalla proprietaria interessata. L’appellante ha dedotto l’erroneità della declaratoria di inammissibilità, sostenendo che l’atto della Soprintendenza del 2015 non fosse meramente confermativo del precedente diniego del 1998, ma fosse un nuovo provvedimento adottato all’esito di una nuova istruttoria, avviata anche mediante richieste di integrazione documentale. Ha inoltre contestato, per violazione e falsa applicazione degli artt. 142, comma 1, lett. a), comma 2, lett. a), e 143 del d.lgs. 42/2004, eccesso di potere, vizio di motivazione e violazione dell’art. 7, commi 2 e 3, della l.r. Sicilia 4/2003, i capi della sentenza che avevano esaminato, per completezza, il merito delle censure e ritenuto legittimo il diniego, nonché la valutazione dell’istanza come richiesta tardiva di riesame in autotutela del diniego del 1998.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello e confermato la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado. Il giudice ha precisato che la qualificazione dell’atto amministrativo spetta al giudice sulla base del suo contenuto effettivo e della sua causa reale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione o dalle parti. Ha distinto l’atto meramente confermativo dall’atto di conferma in senso proprio: il primo si limita a richiamare un precedente provvedimento senza riaprire il procedimento, svolgere una nuova istruttoria o procedere a una nuova ponderazione degli interessi, e non è autonomamente impugnabile per carenza di autonoma lesività; il secondo presuppone invece una nuova istruttoria, una rivalutazione degli elementi di fatto e di diritto e una nuova motivazione, risultando autonomamente impugnabile. Nel caso concreto, il diniego del 2015 aveva lo stesso oggetto del diniego del 1998, già consolidato a seguito del precedente contenzioso. Sebbene fossero state richieste integrazioni documentali, tali richieste erano servite soltanto a identificare correttamente la fattispecie, anche perché la nuova istanza non richiamava il precedente diniego. L’atto del 2015, tuttavia, si era limitato a richiamare e riprodurre il diniego del 1998, la relativa motivazione e la sentenza del TAR, allegando il precedente parere e dichiarando che la Soprintendenza doveva farvi riferimento. Mancavano quindi una nuova istruttoria collegata all’atto finale, una nuova ponderazione degli interessi e una nuova motivazione. L’istanza è stata correttamente qualificata come richiesta di riesame in autotutela di un precedente diniego, rispetto alla quale l’amministrazione non aveva un obbligo di provvedere. Le ulteriori censure di merito non sono state esaminate, perché la loro eventuale fondatezza non avrebbe arrecato alcuna utilità all’appellante. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante, nella misura di euro 1.500 per ciascuna amministrazione resistente, oltre oneri di legge ove dovuti.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. a), e comma 2, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Norme richiamate dall’appellante per contestare la legittimità del diniego paesaggistico; le relative censure non sono state esaminate nel merito perché l’appello è stato respinto per la natura meramente confermativa dell’atto impugnato.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  Norma richiamata dall’appellante in relazione alla disciplina paesaggistica; la censura è rimasta assorbita dalla conferma dell’inammissibilità del ricorso di primo grado.

• art. 7, commi 2 e 3, l.r. Sicilia 4/2003

  Norma richiamata dall’appellante per contestare il diniego e la mancata rinnovazione dell’azione amministrativa; la relativa doglianza non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• La qualificazione giuridica di un atto amministrativo spetta al giudice amministrativo sulla base del suo contenuto effettivo e della sua causa reale, indipendentemente dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione o dalle parti.
• È meramente confermativo l’atto con cui l’amministrazione, senza riaprire il procedimento, svolgere una nuova istruttoria o rinnovare la ponderazione degli interessi, si limita a richiamare un precedente provvedimento e a ribadirne le motivazioni; tale atto non è autonomamente impugnabile per carenza di autonoma lesività.
• L’atto di conferma in senso proprio, autonomamente impugnabile, presuppone una nuova istruttoria, una rinnovata valutazione degli elementi di fatto e di diritto, una nuova ponderazione degli interessi e una nuova motivazione, tali da determinare un nuovo esercizio del potere amministrativo.
• La richiesta di integrazione documentale non dimostra di per sé l’avvenuta riapertura del procedimento o lo svolgimento di una nuova istruttoria: occorre verificare l’esistenza di un rapporto materiale e logico tra gli adempimenti istruttori e il provvedimento finale, nonché la presenza di una nuova determinazione amministrativa.
• Quando una nuova istanza mira sostanzialmente al riesame in autotutela di un precedente provvedimento negativo ormai consolidato, l’amministrazione non è obbligata a riaprire il procedimento né ad adottare un nuovo provvedimento di merito; l’atto che si limiti a negare il riesame è meramente confermativo e non autonomamente lesivo.

Come è indicizzato