Cassazione Civile, Ordinanza n. 03874/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla richiesta del Comune di ottenere il rimborso delle spese sostenute negli anni 2011-2014 per il funzionamento di uffici giudiziari ubicati nel proprio territorio, tra cui canoni di locazione, manutenzione, utenze, custodia, cancelleria e altre spese accessorie. Il Comune aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di euro 654.911,93 oltre accessori, ma il Ministero della Giustizia aveva proposto opposizione davanti al Tribunale di Roma, contestando sia la giurisdizione del giudice ordinario sia il merito della pretesa. In particolare, il Ministero sosteneva che la controversia appartenesse alla giurisdizione amministrativa, perché il contributo statale non configurerebbe un diritto soggettivo del Comune al rimborso integrale, ma dipenderebbe da una determinazione autoritativa del quantum entro i limiti di bilancio e secondo il sistema della legge n. 392 del 1941; inoltre eccepiva la prescrizione di alcune annualità e l’insussistenza del diritto al rimborso totale. Il Comune, al contrario, chiedeva che fosse affermata la giurisdizione del giudice ordinario, deducendo che, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, il contributo doveva essere letto come obbligo statale di copertura integrale di spese che attengono a una funzione dello Stato e che, comunque, la normativa successiva e il d.P.C.M. 10 marzo 2017 avrebbero confermato tale impostazione, prospettando in subordine anche questione di legittimità costituzionale degli artt. 1-2 della legge n. 392 del 1941.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che, per le annualità anteriori al 1 settembre 2015, la disciplina degli artt. 1-2 della legge n. 392 del 1941 e del d.P.R. n. 187 del 1998 non attribuisse ai Comuni un diritto soggettivo all'integrale rimborso delle spese, ma prevedesse un contributo statale determinato in via autoritativa e nei limiti della discrezionalità amministrativa, con conseguente posizione di interesse legittimo e giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha escluso che la riforma costituzionale del 2001 o il successivo d.P.C.M. 10 marzo 2017 abbiano mutato retroattivamente la natura della posizione giuridica azionata. Le spese sono state rimesse al giudice amministrativo davanti al quale le parti sono state rinviate.

Norme richiamate

• artt. 1-2 L. 24 aprile 1941, n. 392

  Per le annualità anteriori al 1 settembre 2015 disciplinano le spese degli uffici giudiziari a carico dei Comuni sede degli uffici, con contributo statale annuo determinato secondo criteri normativi e discrezionali; non attribuiscono un diritto soggettivo al rimborso integrale.

• art. 2948 c.c.

  Evocato dal Ministero per sostenere la prescrizione quinquennale di alcune annualità, ma la Corte non fonda su tale profilo la decisione sulla giurisdizione.

• art. 114 Cost.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere l'autonomia degli enti locali, ma ritenuto non idoneo a sovvertire la disciplina previgente del contributo alle spese di giustizia.

• art. 117 Cost.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che l'amministrazione della giustizia è funzione statale; la Corte ne esclude la portata modificativa retroattiva sulla disciplina del contributo.

• art. 119 Cost.

  Invocato dal ricorrente per affermare l'autonomia finanziaria dei Comuni, ma ritenuto non decisivo ai fini della qualificazione della posizione giuridica per le annualità considerate.

• L. 23 dicembre 2014, n. 190

  La Corte la considera come la riforma che ha modificato il regime solo a decorrere dal 1 settembre 2015, senza efficacia retroattiva sulle annualità in lite.

• d.P.R. 4 maggio 1998, n. 187

  Detta il criterio di determinazione annuale del contributo statale sulla base dei consuntivi delle spese effettivamente sostenute dai Comuni, entro i limiti di bilancio e secondo il parere delle commissioni di manutenzione.

• d.P.C.M. 10 marzo 2017

  Richiamato dal ricorrente come indice di un mutato assetto, ma la Corte lo qualifica come intervento straordinario e non idoneo a incidere sul regime ordinario previgente; la sua erogazione è finalizzata anche alla definizione del contenzioso e non configura un diritto al rimborso integrale.

• L. 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, commi 438-439

  Costituisce la base del fondo straordinario cui si collega il d.P.C.M. 10 marzo 2017; la Corte ne trae conferma della discontinuità rispetto al regime della legge n. 392 del 1941.

• Cass. s.u. 15151/2015

  Precedente ritenuto conforme e ribadito: la controversia sul contributo alle spese degli uffici giudiziari appartiene alla giurisdizione amministrativa perché il Comune non vanta un diritto soggettivo all'integrale restituzione delle spese.

• Cass. s.u. 20350/2018

  Richiamata per il principio secondo cui la giurisdizione si determina in base alla domanda e al petitum sostanziale.

• Cass. s.u. 12635/2019

  Richiamata insieme a Cass. s.u. 20350/2018 sul criterio del petitum sostanziale ai fini del riparto di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie tra Comune e Ministero della giustizia relative al contributo per le spese di funzionamento degli uffici giudiziari, per le annualità disciplinate dalla legge n. 392 del 1941 anteriormente alla riforma del 2014, la posizione del Comune è di interesse legittimo e la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, poiché il contributo è determinato autoritativamente entro limiti normativi e di bilancio.
• La presenza di un consuntivo delle spese sostenute dal Comune e di parametri legali per la quantificazione del contributo non trasforma il meccanismo in un diritto soggettivo alla rifusione integrale; il sistema resta connotato da discrezionalità amministrativa nella determinazione del quantum.
• Le modifiche costituzionali in tema di autonomie locali non determinano, di per sé, una lettura retroattivamente diversa della disciplina previgente se la legge applicabile continuava a prevedere un contributo statale parziale e non un obbligo di rimborso totale.
• Un fondo straordinario successivo, previsto per la definizione di contenziosi o per il sostegno ai Comuni, non modifica automaticamente il regime ordinario previgente né incide sulla natura della posizione giuridica per le annualità anteriori.
• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, non sulla base della mera qualificazione data dalle parti.

Come è indicizzato