Sentenza n. 477/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria, affidataria dal 2010 della gestione del servizio di distribuzione del gas per dodici anni, ha proseguito il servizio dopo la scadenza del 15 luglio 2022 in regime di proroga ex lege, alle condizioni economiche originarie, incluso un canone pari al 28% del vincolo sui ricavi. Ha chiesto la rideterminazione del canone, sostenendo che la proroga protratta, la modifica della regolazione tariffaria, l’incremento degli obblighi e dei costi operativi, il mancato incasso dell’indennizzo per gli investimenti e la debenza di una quota del canone riferita a impianti di sua proprietà avessero alterato significativamente l’equilibrio economico della concessione, sino a determinare perdite. Con il ricorso introduttivo ha impugnato la nota comunale del 9 febbraio 2024 e chiesto l’accertamento dell’obbligo di avviare la rinegoziazione; con motivi aggiunti ha impugnato la determinazione conclusiva del 3 ottobre 2024 e le richieste di pagamento del 9 ottobre 2024, domandando l’accertamento del diritto alla riduzione del canone e il risarcimento dei danni. Ha dedotto violazione degli artt. 9 e 192 d.lgs. 36/2023 e delle disposizioni previgenti sulle concessioni, dei principi di equilibrio economico-finanziario, buona fede e leale collaborazione, nonché di norme costituzionali, eurounitarie e convenzionali; ha inoltre denunciato difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento. Ha contestato in particolare che il Comune avesse negato la sopravvenienza di uno squilibrio, imputato le difficoltà al sistema tariffario, preteso una contabilità analitica locale e non riconosciuto come rilevante la quota del canone riferibile agli impianti e agli investimenti della concessionaria. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, l’inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti e la carenza di prova dello squilibrio; ha sostenuto che la proroga fosse prevista sin dall’origine, che il canone fosse stato offerto e accettato in gara e che la concessionaria non avesse documentato costi e perdite riferibili al centro di costo di Vigolzone.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia non riguarda un mero credito patrimoniale, ma la verifica dell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali del Comune nell’esame della richiesta di rinegoziazione del rapporto concessorio. Ha respinto anche l’eccezione d’inammissibilità del ricorso introduttivo, poiché la nota del 9 febbraio 2024, pur formulando un diniego allo stato degli atti e richiedendo integrazioni, era impugnata insieme alla domanda di accertamento dei presupposti della rinegoziazione e non aveva natura meramente endoprocedimentale. Nel merito, ha chiarito che il diritto alla rinegoziazione non equivale al diritto a ottenere una revisione, né una revisione alle condizioni auspicate dal concessionario. Ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 36/2023, il riequilibrio presuppone circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea e tali da alterare in modo rilevante l’equilibrio originario; la rinegoziazione deve inoltre rispettare il contenuto dell’affidamento originario e non alterarne la sostanza economica. Il TAR ha ritenuto che la concessionaria non avesse provato un disequilibrio sopravvenuto significativo. La proroga e il pagamento del canone non bastavano, poiché la proroga era prevista dalla normativa vigente alla stipula e il PEF originario risultava sostenibile fino alla scadenza del 2022; le eventuali sopravvenienze successive dovevano essere circostanziate rispetto al periodo e alla data dell’istanza. La proprietà degli impianti e la titolarità degli investimenti in capo alla concessionaria erano condizioni già presenti nel contratto originario, non sopravvenienze imprevedibili; perciò il richiamo ai criteri del D.M. 226/2011 e alla pronuncia del TAR Brescia sulla quota tariffaria era inconferente rispetto all’affidamento in esame. Anche il mancato incasso dell’indennizzo non era imprevedibile, essendo subordinato sin dall’origine al subentro del nuovo gestore, e non era provato che avesse inciso significativamente nel periodo considerato. Quanto ai costi operativi e alle modifiche tariffarie, il Comune poteva legittimamente richiedere una dimostrazione concreta dell’aggravio riferibile al centro di costo locale. La concessionaria non aveva fornito un’analisi economica adeguata di tale centro, neppure in giudizio, e la richiesta di prova non è stata giudicata illogica, irragionevole o eccessivamente gravosa. Il TAR ha quindi escluso difetto di istruttoria, motivazione incompleta, violazione di buona fede e superamento dei limiti della discrezionalità tecnica. Le richieste di pagamento del saldo 2023 e dell’acconto 2024 sono state considerate ininfluenti, in quanto mere richieste di dati per la fatturazione. La domanda risarcitoria è stata respinta per l’insussistenza dell’antigiuridicità del pregiudizio, conseguente all’infondatezza delle censure. Ricorso respinto; spese compensate per la peculiarità della materia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, c.p.a.

  Infatti, nel caso di specie, il petitum, ossia l’accertamento dell’obbligo del Comune di Vigolzone di avviare il procedimento funzionale alla rivalutazione delle condizioni di affidamento della concessione per la distribuzione del gas naturale, adottando le misure necessarie a riequilibrare il rapporto contrattuale (ossia dei presupposti per la rinegoziazione) nonchè l’esame della legittimità del rigetto dell’istanza di rideterminazione del canone concessorio post scadenza naturale, non si limita al profilo paritario e meramente patrimoniale del rapporto concessorio ma implica l’esercizio del potere discrezionale autoritativo dell’Amministrazione in relazione al confronto negoziale in sede esecutiva per verificare se sussistano i presupposti per aggiornare la determinazione del canone;

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia sulla concessione investe la verifica dell’azione autoritativa o l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, e non si limita all’accertamento di una pretesa patrimoniale.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Il D.Lgs. n. 36 del 31 marzo 2023 (“Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici”), all’art. 9 (“Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale”), per quanto interessa, dispone che “2.Nell’ambito delle risorse individuate al comma 1, la rinegoziazione si limita al ripristino dell’originario equilibrio del contratto oggetto dell’affidamento, quale risultante dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, senza alterarne la sostanza economica”: pertanto non è possibile prescindere, sia in base al dato normativo citato sia in forza delle disposizioni eurounitarie menzionate, dal contenuto del contratto oggetto dell’affidamento, quale risultante dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, al fine di procedere al riequilibrio senza alterarne la sostanza economica (a tutela della par condicio competitorum).

  La rinegoziazione deve ripristinare l’equilibrio originario risultante dagli atti di gara e di aggiudicazione, senza modificare la sostanza economica del contratto e nel rispetto della par condicio.

• art. 9, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Il presupposto per la rinegoziazione, sempre in applicazione delle norme eurounitarie, è costituito (art. 9, comma 1, cit.) dalla sopravvenienza di “circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali”

  La rinegoziazione presuppone circostanze sopravvenute straordinarie e imprevedibili, estranee all’alea ordinaria e al rischio di mercato, che alterino in modo rilevante l’equilibrio originario; la parte svantaggiata deve inoltre non avere volontariamente assunto il rischio.

• art. 192 d.lgs. 36/2023

  Il presupposto per la rinegoziazione, sempre in applicazione delle norme eurounitarie, è costituito (art. 9, comma 1, cit.) dalla sopravvenienza di “circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali” (nello stesso senso dispone l’art. 192 dello stesso D.Lgs. n. 36/2023

  La decisione richiama l’art. 192 quale disposizione che, nello stesso senso dell’art. 9, subordina la rinegoziazione alla ricorrenza dei presupposti di alterazione rilevante dell’equilibrio contrattuale.

• art. 175 d.lgs. 50/2016

  Il presupposto per la rinegoziazione, sempre in applicazione delle norme eurounitarie, è costituito (art. 9, comma 1, cit.) dalla sopravvenienza di “circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali” (nello stesso senso dispone l’art. 192 dello stesso D.Lgs. n. 36/2023, e, specularmente, l’art. 175 del D.Lgs. n. 50 del 2016 prevede, quale presupposto, le circostanze imprevedibili e, quale condizione, la modifica che non alteri “la natura generale della concessione”).

  Per il regime previgente delle concessioni, le modifiche fondate su circostanze imprevedibili devono rispettare il limite di non alterare la natura generale della concessione.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  Parte ricorrente rinviene tali circostanze nella proroga ex lege del servizio con obbligo di pagamento del canone, protrattasi di fatto a lungo (mentre il Comune resistente evidenzia che tale fattore non fosse imprevedibile atteso che la norma che prevede la proroga contrattuale sino a nuova aggiudicazione era già in vigore alla sottoscrizione del contratto originario).

  La prosecuzione del servizio sino al nuovo affidamento era prevista dalla normativa già vigente alla stipula; in quanto tale, la proroga non costituisce di per sé una circostanza imprevedibile idonea a fondare la rinegoziazione.

Massime di principio

• Nelle concessioni pubbliche, il diritto alla rinegoziazione non coincide con il diritto a ottenere una revisione né con il diritto a una revisione nella misura richiesta dal concessionario: occorre provare i presupposti legali e l’amministrazione conserva il potere di valutare la richiesta.
• La rinegoziazione diretta a conservare l’equilibrio economico-finanziario deve ripristinare l’equilibrio originario risultante dal bando e dall’aggiudicazione, senza alterare la sostanza economica del contratto né compromettere la par condicio.
• La rinegoziazione presuppone circostanze sopravvenute straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, alle ordinarie fluttuazioni economiche e al rischio di mercato, capaci di alterare in modo rilevante l’equilibrio originario; il concessionario deve dimostrare che il rischio non è stato volontariamente assunto.
• Un elemento economico o patrimoniale già presente e considerato al momento dell’affidamento non costituisce, solo perché incide sulla convenienza successiva della gestione, una sopravvenienza imprevedibile utile a fondare la rinegoziazione. La proroga prevista dalla normativa vigente alla stipula non è, di per sé, imprevedibile; il concessionario deve comunque provare l’effettivo e rilevante squilibrio verificatosi nel periodo successivo alla scadenza.
• L’amministrazione può richiedere una dimostrazione concreta dei maggiori costi e delle perdite riferibili alla specifica gestione o al relativo centro di costo; se tale prova manca, il diniego di rinegoziazione non è illegittimo per il solo fatto che il concessionario contesti l’onere documentale o produca dati aggregati non idonei a dimostrare lo squilibrio locale.
• La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia sulla rinegoziazione di una concessione coinvolge l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali-valutativi dell’amministrazione; resta invece al giudice ordinario la controversia di contenuto meramente patrimoniale.

Come è indicizzato