Sentenza n. 750/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano presentato nel 2011 una DIA sostitutiva del permesso di costruire per la demolizione di un edificio e la realizzazione di un nuovo fabbricato, versando euro 27.365,03 a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione. Non avendo realizzato l'intervento, nel 2023 chiedevano la restituzione delle somme. Il Comune respingeva la richiesta ritenendo prescritto il diritto, dapprima facendo decorrere la prescrizione dal trentesimo giorno successivo alla presentazione della DIA e poi dalla data di asserita decadenza della DIA per mancato avvio dei lavori entro il termine annuale indicato. I ricorrenti contestavano il dies a quo, sostenendo che il diritto alla restituzione sorgesse con il mancato esercizio della facoltà edificatoria e che, in assenza di rinuncia espressa o di un formale provvedimento comunale di decadenza, la prescrizione non potesse decorrere. Deducevano violazione e falsa applicazione dell'art. 16 e dell'art. 23 d.P.R. 380/2001, degli artt. 2033, 2041 e 2395 c.c., nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha riconosciuto che il mancato utilizzo del titolo edilizio comporta il diritto alla restituzione sia degli oneri di urbanizzazione sia del costo di costruzione: i primi hanno natura di corrispettivo di diritto pubblico e sono giustificati dall'aumento del carico urbanistico derivante dall'edificazione; il secondo ha natura tributaria, ma resta anch'esso collegato al concreto esercizio del titolo edilizio. Il Comune è quindi tenuto alla restituzione ai sensi dell'art. 2033 c.c. o, comunque, dell'art. 2041 c.c. Tuttavia, il diritto è soggetto a prescrizione decennale. Quanto alla DIA, nella disciplina applicabile ratione temporis essa costituiva una procedura comunicativa e non un provvedimento amministrativo tacito. Il termine massimo triennale di efficacia per l'esecuzione dei lavori presupponeva l'effettivo inizio dei lavori entro il termine indicato dal dichiarante. In mancanza di tale inizio, la DIA era originariamente inefficace, con effetto retrodatato alla scadenza del termine previsto per l'avvio dei lavori. Nel caso concreto, non essendo stata provata l'esecuzione di lavori di sbancamento o demolizione entro il 30 maggio 2012, il diritto alla restituzione decorreva da tale data ed era prescritto al momento della richiesta del 3 agosto 2023. Il Collegio ha ritenuto irrilevante la mancanza di un formale provvedimento comunale di decadenza: non occorreva alcun contrarius actus, poiché l'inefficacia derivava ex lege. La documentazione fotografica, raffigurante soltanto un container in circostanze temporali e spaziali non precisate, non provava l'inizio dei lavori. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il contributo di costruzione; il Collegio lo interpreta nel senso che gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione sono collegati al concreto esercizio della facoltà edificatoria e sono restituibili quando l'intervento non venga realizzato.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La denuncia di inizio attività ... è sottoposta al termine massimo di efficacia pari a tre anni.

  Nella versione applicabile ai fatti, disciplina la DIA come procedura comunicativa e prevede il termine massimo di efficacia per l'esecuzione dei lavori. Il termine opera in relazione all'effettivo inizio dei lavori entro il termine indicato dal dichiarante; in caso contrario, la DIA è originariamente inefficace.

• art. 2033 c.c.

  Costituisce la base della ripetizione dell'indebito per la restituzione delle somme versate quando l'intervento edilizio non sia stato realizzato e venga meno la causa del pagamento.

• art. 2041 c.c.

  Opera quale ulteriore fondamento dell'obbligo comunale di restituzione delle somme incassate in assenza della causa originaria dell'obbligazione.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  È richiamato per distinguere la disciplina del permesso di costruire, per il quale la legge prevede una specifica efficacia temporale e un atto ricognitivo della decadenza, dalla disciplina della DIA.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio assentito non viene realizzato, sono restituibili sia gli oneri di urbanizzazione sia il contributo sul costo di costruzione, poiché entrambe le componenti del contributo edilizio sono collegate al concreto esercizio della facoltà di edificare, pur avendo natura giuridica distinta.
• Il diritto alla restituzione delle somme versate per il contributo edilizio è soggetto a prescrizione decennale, il cui dies a quo coincide con il momento in cui, per mancato avvio dei lavori entro il termine indicato nella DIA, il titolo diviene inefficace e l'intervento non può più costituire il presupposto del pagamento.
• La DIA, quale procedura comunicativa priva di natura provvedimentale tacita, non è soggetta per analogia alla disciplina della decadenza prevista per il permesso di costruire; in caso di mancato avvio dei lavori, l'inefficacia opera ex lege e non richiede un formale provvedimento comunale o una rinuncia espressa del titolare.
• Il termine massimo di efficacia della DIA per l'esecuzione dei lavori presuppone l'effettivo inizio dell'attività edilizia entro il termine dichiarato; in mancanza, l'inefficacia del titolo è originaria e si collega alla scadenza del termine previsto per l'avvio dei lavori.
• Chi invoca la restituzione del contributo edilizio deve provare il mancato o, se rilevante, l'effettivo avvio dei lavori; una documentazione fotografica priva di riferimenti certi di tempo e luogo, raffigurante soltanto la presenza di un container, non è sufficiente a dimostrare l'inizio dell'attività edilizia.

Come è indicizzato