Sentenza n. 4361/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La società ha agito per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall'inerzia di Roma Capitale rispetto alle reiterate istanze e diffide volte alla stipula della convenzione urbanistica necessaria per dare attuazione all'intervento edilizio previsto dall'Accordo di Programma del 20 febbraio 2013. La precedente sentenza del TAR n. 356/2018 aveva accertato l'illegittimità del silenzio e imposto all'amministrazione di provvedere; persistendo l'inerzia, era stato nominato un commissario ad acta, che aveva infine autorizzato e sottoscritto la convenzione il 26 luglio 2019. La ricorrente ha dedotto la violazione degli obblighi di conclusione del procedimento e ha invocato la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione ai sensi dell'art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990 e dell'art. 30 c.p.a., sostenendo la lesione di un bene della vita, la condotta antigiuridica colposa dell'ente, il nesso causale e l'assenza di concorso colposo. Ha chiesto il ristoro del danno emergente, del lucro cessante e, in subordine, della perdita di chance, oltre rivalutazione e interessi. Roma Capitale ha eccepito il difetto di legittimazione attiva, sostenendo che la pretesa avrebbe riguardato l'attuazione del PRU Corviale e avrebbe presupposto la qualità di soggetto attuatore. Il Comune ha inoltre contestato la prova e la quantificazione delle voci di danno.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione, rilevando che la domanda riguardava esclusivamente l'inerzia nella stipula della convenzione urbanistica integrativa e non la mancata realizzazione complessiva del PRU Corviale. Ha accertato l'illegittimità dell'inerzia, già riconosciuta nella precedente sentenza sul silenzio, e la colpa dell'amministrazione, incompatibile con il protrarsi indefinito del procedimento e non giustificata da generici problemi di adeguamento normativo. La convenzione costituiva il presupposto per la fruizione del bene della vita consistente nella messa a reddito e nello sfruttamento dell'intervento edilizio. Il periodo risarcibile è stato individuato dal 23 dicembre 2015, data della prima diffida costitutiva in mora, al 26 luglio 2019, data della stipulazione della convenzione da parte del commissario ad acta. Il nesso causale è stato riconosciuto per le spese relative alle polizze fideiussorie e agli interessi passivi, mentre sono state escluse le spese legali già rimborsate o riferibili al presente giudizio, nonché alcune spese professionali per difetto di prova del nesso eziologico. Il danno emergente è stato liquidato in euro 225.410,45; il dispositivo ha liquidato complessivamente euro 228.410,45, oltre interessi compensativi e rivalutazione monetaria secondo i criteri indicati in motivazione. Sono state respinte le domande relative al lucro cessante e alla perdita di chance, poiché le perizie di parte non dimostravano con adeguata probabilità che la società avrebbe locato o venduto gli immobili, né che la trattativa con l'investitore si sarebbe conclusa. Il TAR ha escluso una CTU esplorativa e ha posto le spese di lite, liquidate in euro 5.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato, a carico di Roma Capitale.

Norme richiamate

• art. 2-bis, comma 1, l. 241/1990

  sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento

  La violazione colposa del termine procedimentale può fondare il risarcimento quando il ritardo abbia leso una situazione giuridica rilevante e impedito la fruizione di un bene della vita, non soltanto quando ricorra un mero ritardo indennizzabile.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  termine di conclusione del procedimento

  In mancanza di una specifica disciplina del termine per la stipulazione della convenzione urbanistica, opera il termine sussidiario previsto dalla disposizione; l'amministrazione non può lasciare il procedimento indefinitamente sospeso.

• art. 11 l. 241/1990

  accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi

  La convenzione urbanistica accessoria all'Accordo di Programma è riconducibile agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  il ricorrente comprovi di aver subito

  La condotta diligente del danneggiato, consistente nell'invio di diffide e nell'attivazione del giudizio sul silenzio, esclude il concorso colposo nella produzione del danno.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento

  La responsabilità da ritardo richiede la prova della condotta antigiuridica, dell'elemento soggettivo, del nesso causale e del danno, oltre alla lesione di una situazione giuridica tutelabile.

• art. 67 c.p.a.

  La CTU non è disposta quando risulti meramente esplorativa e non siano presenti specifiche esigenze istruttorie.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è possibile soltanto quando l'ammontare preciso del danno sia impossibile o estremamente difficile da provare; non sostituisce la prova dell'esistenza del danno.

• art. 1227 c.c.

  Non è configurabile una riduzione del risarcimento per concorso colposo quando il privato abbia diligentemente sollecitato l'amministrazione e attivato gli strumenti processuali disponibili.

• art. 1223 c.c.

  Il lucro cessante deve essere causalmente riconducibile all'illecito secondo un giudizio di probabilità ragionevole e non può essere fondato sulla mera ipotetica realizzazione di attività imprenditoriali non intraprese.

• art. 1224, comma 2, c.c.

  Per il debito di valore risarcitorio la rivalutazione monetaria è riconosciuta secondo i criteri applicati dal giudice, con cumulo degli interessi compensativi.

• art. 96 c.p.c.

  Non ricorre responsabilità aggravata quando la controversia presenti un elevato livello di complessità e non emerga un abuso del processo.

• art. 5 dell'Accordo di Programma del 20 febbraio 2013

  la realizzazione delle opere pubbliche comprese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria dovrà avvenire preventivamente o contestualmente all’esecuzione delle opere private secondo le modalità contenute nella stipulanda convenzione urbanistica

  La disposizione costituisce la fonte dell'obbligo di procedere alla convenzione urbanistica e disciplina il contributo straordinario e le modalità di realizzazione delle opere pubbliche e private.

Massime di principio

• L'inerzia dell'amministrazione nella stipulazione di una convenzione urbanistica, quando la stipula costituisca il presupposto necessario per la fruizione di un bene della vita spettante al privato, può integrare responsabilità risarcitoria ai sensi dell'art. 2-bis l. 241/1990, purché siano provati condotta colposa, nesso causale e danno.
• In assenza di uno specifico termine previsto dalla disciplina di settore, il procedimento finalizzato alla stipulazione di una convenzione urbanistica deve concludersi entro il termine sussidiario previsto dall'art. 2, comma 2, l. 241/1990; l'amministrazione non può giustificare il ritardo con generiche difficoltà di adeguamento a sopravvenienze normative.
• La nomina di un commissario ad acta e la successiva stipulazione della convenzione non eliminano il danno già prodotto dall'inerzia amministrativa, ma delimitano il periodo risarcibile, che decorre dalla costituzione in mora adeguatamente documentata e termina con l'effettivo adempimento.
• Il danno emergente da ritardo è risarcibile solo per le poste specificamente provate e causalmente riferibili all'inerzia amministrativa; non sono duplicabili le spese legali già liquidate in altro giudizio e non sono risarcibili le spese professionali prive di adeguata prova del nesso eziologico.
• Il lucro cessante derivante dal ritardo amministrativo non può essere liquidato sulla base dei soli progetti economici o delle perizie di parte, quando presupponga la realizzazione di attività imprenditoriali non ancora avviate; occorre una ragionevole probabilità del conseguimento dell'utilità, considerando sopravvenienze, andamento del mercato e rischio d'impresa.
• La perdita di chance è risarcibile solo se la possibilità di conseguire il risultato favorevole presenta una consistenza probabilistica adeguata; una generica manifestazione di interesse di un potenziale investitore, non corroborata da ulteriori elementi univoci, non è sufficiente.

Come è indicizzato