Sentenza n. 5116/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, operatrici nel mercato dell’installazione e del noleggio di apparecchi Awp, hanno impugnato il decreto direttoriale con cui l’Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari, ripartito tra questi il prelievo straordinario complessivo di 500 milioni di euro e stabilito le modalità di versamento. Hanno dedotto carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l’Agenzia avrebbe ecceduto i compiti assegnati dalla legge, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo e assoggettando gli Awp alla contribuzione sulla base del mero rilascio del nulla osta, anche se non operativi; illogicità per il mancato rilievo della dismissione o inattività degli apparecchi; irragionevolezza per l’equiparazione tra Awp e Vlt nonostante la diversa redditività; violazione della legge per la mancata disciplina della ripartizione interna alla filiera. Sono state inoltre dedotte questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, l. 190/2014, per violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’uguaglianza, alla libera iniziativa economica e al diritto di proprietà. Le ricorrenti hanno altresì impugnato le note del concessionario, ritenendole adottate unilateralmente e in carenza di potere, senza rinegoziazione contrattuale e con trasferimento sui gestori della quasi totalità del prelievo. In corso di giudizio hanno chiesto una nuova sospensione del processo e la nomina di un CTU per valutare l’impatto economico del prelievo.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione, rilevando che le sentenze del Consiglio di Stato sui giudizi analoghi erano state pubblicate, che la controversia era pronta per la decisione e che occorreva rispettare il principio della ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, ritenendola irrilevante: il ricorso originario non conteneva uno specifico motivo sull’insostenibilità del prelievo per i bilanci delle ricorrenti né un principio di prova, e la consulenza tecnica non può supplire a un deficit allegatorio e probatorio. La questione di costituzionalità formulata soltanto in una memoria non notificata è stata ritenuta inammissibile; le questioni già dedotte nel ricorso sono state comunque esaminate e dichiarate manifestamente infondate. Quanto alle note del concessionario, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, poiché l’addebito pro quota del prelievo e la ripartizione interna tra concessionario e gestori attengono a rapporti privatistici e contrattuali, estranei al rapporto concessorio, con giurisdizione del giudice ordinario e possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto nel merito. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, limitandosi a censire gli apparecchi Awp e Vlt, a ripartire il prelievo tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi e a stabilire le modalità di versamento. L’Agenzia non era invece autorizzata a disciplinare la ripartizione interna alla filiera, già regolata dalla legge del 2014 e poi dalla disciplina interpretativa del 2015. Il TAR ha ritenuto non irragionevole la scelta legislativa di assumere quale presupposto l’immissione in commercio e l’astratta idoneità all’operatività degli apparecchi, trattandosi di prelievo indiretto straordinario e non di imposta diretta sul reddito. La successiva disciplina interpretativa ha inoltre stabilito che l’incidenza interna del prelievo è proporzionale ai compensi spettanti ai singoli operatori sulla base degli accordi contrattuali del 2015, consentendo di considerare in tale sede la diversa redditività degli apparecchi. Non è stata ravvisata alcuna espropriazione sostanziale, né è stata fornita prova concreta di una compromissione della libertà di iniziativa economica. Ricorso quindi in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e per il resto respinto; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, l. 190/2014

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico ...

  La norma impone ai concessionari il versamento complessivo di 500 milioni di euro, ripartito tra essi in proporzione al numero degli apparecchi riferibili alla data del 31 dicembre 2014, e attribuisce all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione numerica e stabilire le modalità di versamento, senza autorizzarla a disciplinare la ripartizione interna alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, l. 208/2015

  la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015

  La disciplina ha trasformato il prelievo in una misura riferita alla sola annualità 2015 e ha stabilito che l’onere interno alla filiera sia ripartito proporzionalmente ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, TULPS

  Individua le categorie di apparecchi Awp e Vlt cui si riferisce il prelievo e che devono essere censite dall’Agenzia.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non comprende le controversie relative ai rapporti privatistici interni tra concessionario e altri operatori della filiera.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di porre d’ufficio a confronto delle parti questioni rilevate per la decisione, tra cui l’inammissibilità della questione di costituzionalità proposta in memoria non notificata.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  Disciplina la sospensione facoltativa del giudizio, rimessa alla valutazione del giudice in presenza di un rapporto di pregiudizialità con altra controversia.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina richiamata sulla sospensione facoltativa.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso e l’onere di richiedere la fissazione dell’udienza entro il termine previsto.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge per le prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua presupposto, importo complessivo e criteri di riparto del prelievo.

• art. 3 Cost.

  La disciplina non è irragionevole né discriminatoria per il fatto di assumere pari rilevanza numerica ad apparecchi Awp e Vlt, in relazione alla natura e al presupposto del prelievo.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere individuata dal legislatore mediante il collegamento con l’immissione in commercio e l’astratta idoneità reddituale degli apparecchi, nell’esercizio della sua discrezionalità tributaria.

• art. 41 Cost.

  La censura di lesione della libertà di iniziativa economica richiede la dimostrazione concreta dell’incidenza del prelievo sull’attività imprenditoriale; tale prova non è stata fornita.

• art. 42 Cost.

  Non vi è espropriazione sostanziale se il prelievo non annienta né comprime oltre il limite della tollerabilità le facoltà economiche connesse alla proprietà degli apparecchi.

• art. 111 Cost.

  Il principio del giusto processo e della ragionevole durata concorre a escludere la necessità di una nuova sospensione quando la causa è pronta per la decisione e le controversie pregiudiziali sono già state definite.

Massime di principio

• Quando una legge tributaria stabilisce il presupposto del prelievo, l’importo complessivo e i criteri di ripartizione, l’amministrazione non viola la riserva di legge se si limita agli adempimenti tecnici di ricognizione e determinazione delle modalità di versamento, senza introdurre nuovi presupposti o criteri sostanziali.
• Nell’ambito di un rapporto concessorio, le controversie sulla ripartizione interna di un onere economico tra concessionario e operatori della filiera, fondate sui relativi contratti di diritto privato, appartengono alla giurisdizione ordinaria anche quando l’onere deriva da un provvedimento amministrativo e da una disciplina pubblicistica.
• La scelta legislativa del presupposto e del quantum di un prelievo tributario rientra nell’ampia discrezionalità del legislatore e può assumere come indice di capacità contributiva l’immissione in commercio o l’astratta idoneità reddituale di un bene, purché non risulti manifestamente irragionevole o arbitraria.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere disposta per colmare l’assenza, nel ricorso introduttivo, di una specifica allegazione sulla lesività economica del provvedimento e di un principio di prova sui fatti rilevanti.
• La questione di legittimità costituzionale proposta per la prima volta in una memoria non notificata alle altre parti è inammissibile, poiché non è stata ritualmente introdotta nel contraddittorio processuale.

Come è indicizzato