Sentenza n. 635/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti della procedura indetta dall'Azienda Sanitaria Zero per l'affidamento in convenzione, mediante selezione comparativa, del servizio di trasporto sanitario di emergenza urgenza extraospedaliera per l'anno 2026. Non è stata ammessa alla valutazione dell'offerta economica nei due lotti controversi perché il punteggio tecnico conseguito risultava inferiore di oltre cinque punti rispetto alla migliore offerta tecnica. Ha chiesto anche la dichiarazione di inefficacia delle convenzioni eventualmente stipulate, il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno. Il primo motivo denunciava la violazione della disciplina statale e regionale applicabile, dei principi di trasparenza, parità di trattamento, proporzionalità e concorrenza, nonché eccesso di potere, sostenendo che la commissione avesse illegittimamente valorizzato l'anzianità storica e i volumi di attività della Croce Rossa Italiana sulla base di dati riferibili all'organizzazione complessiva e non ai singoli comitati partecipanti. Il secondo motivo deduceva violazione delle regole sulla motivazione e sulla partecipazione procedimentale, oltre a difetto di istruttoria e motivazione, per l'integrazione della deliberazione di affidamento mediante una successiva deliberazione recante i verbali della commissione. Il terzo motivo contestava l'ammissione e la valutazione dell'offerta economica dell'aggregazione temporanea tra i comitati della Croce Rossa Italiana, assumendone l'inattendibilità, insostenibilità e incongruità. Con i motivi aggiunti, proposti dopo l'accesso agli atti, la ricorrente deduceva inoltre l'illegittima ammissione dell'aggregazione temporanea di scopo, per asserita elusione del modello organizzativo volontaristico e insufficiente verifica della coerenza dell'assetto organizzativo dichiarato.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Quanto al primo motivo, ha rilevato che l'avviso recepiva la disciplina regionale, la quale attribuiva il punteggio per l'anzianità in base all'anno di costituzione e quello per l'esperienza in base ai servizi di emergenza urgenza svolti in convenzione nei dieci anni precedenti. La trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico ad associazione di diritto privato non ha determinato una discontinuità istituzionale, organizzativa e funzionale tale da impedire la valorizzazione dell'esperienza storica dei comitati territoriali. Le date di iscrizione al RUNTS attestano l'acquisizione della personalità giuridica privatistica, ma non escludono la continuità con le preesistenti articolazioni della Croce Rossa. Il giudice ha inoltre ritenuto che i servizi annui dichiarati fossero riferibili ai singoli comitati e non all'intera organizzazione nazionale, come confermato dalla documentazione prodotta e dai dati quantitativi. Il secondo motivo è stato dichiarato manifestamente infondato: l'omessa allegazione dei verbali alla prima deliberazione è stata ricondotta a un disguido tecnico; i verbali erano regolarmente formati e sottoscritti, allegati alla successiva deliberazione, pubblicati e consegnati alla ricorrente in sede di accesso. Quanto al terzo motivo e ai motivi aggiunti, il TAR ha precisato che l'affidamento dei servizi di trasporto sanitario mediante convenzione con organizzazioni di volontariato ai sensi degli artt. 56 e 57 del d.lgs. 117/2017 rientra nell'amministrazione condivisa e non nella disciplina degli appalti di servizi. Non era quindi necessario che la quota di partecipazione all'aggregazione corrispondesse alla quota di costi o di esecuzione del servizio. L'assetto organizzativo interno e la ripartizione delle risorse tra i soggetti aggregati erano rimessi alla loro autonomia, purché fossero rispettati i requisiti minimi dell'avviso. La normativa impone la prevalenza dell'attività volontaristica nella struttura dell'organizzazione di volontariato, non necessariamente nell'organizzazione dello specifico servizio affidato; inoltre, non vieta in assoluto l'impiego di lavoratori dipendenti. Nel caso concreto, l'aggregazione aveva garantito il minimo di 7.960 ore annue di volontari richiesto per la postazione, coprendo con personale dipendente le ore residue. Tale modalità non è stata ritenuta elusiva né incompatibile con la disciplina applicabile. Le spese sono state poste a carico della ricorrente nei confronti dell'Azienda Sanitaria Zero e dei due comitati aggiudicatari, nella misura di euro 1.500 per ciascuno, oltre accessori; sono state compensate nei confronti dell'Associazione della Croce Rossa Italiana. Il TAR ha escluso l'applicazione del rito speciale sugli appalti, poiché la procedura non riguardava l'aggiudicazione di un appalto di servizi.

Norme richiamate

• artt. 56 e 57 d.lgs. n. 117/2017

  L'affidamento in convenzione dei servizi di trasporto sanitario di emergenza urgenza a organizzazioni di volontariato rientra nello schema dell'amministrazione condivisa e non nella disciplina concorrenziale degli appalti di servizi.

• art. 32, comma 1, d.lgs. n. 117/2017

  enti del Terzo settore costituiti in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, da un numero non inferiore a sette persone fisiche o a tre organizzazioni di volontariato, per lo svolgimento prevalentemente in favore di terzi di una o più attività di cui all'articolo 5, avvalendosi in modo prevalente dell'attività di volontariato dei propri associati o delle persone aderenti agli enti associati

  La prevalenza dell'attività volontaristica riguarda la struttura della singola organizzazione di volontariato e non impone necessariamente che ogni specifico servizio affidato sia svolto prevalentemente da volontari.

• art. 1-bis d.lgs. n. 178/2012

  I comitati locali e provinciali esistenti alla data del 31 dicembre 2013 [...] assumono, alla data del 1° gennaio 2014, la personalità giuridica di diritto privato [...] I comitati locali e provinciali, costituiti in associazioni di diritto privato, subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi ai comitati locali e provinciali esistenti

  La privatizzazione dei comitati della Croce Rossa Italiana ha comportato il mutamento della natura giuridica, ma ha preservato la continuità istituzionale, organizzativa, funzionale e nei rapporti attivi e passivi con le precedenti articolazioni.

• art. 3 Allegato A alla deliberazione della Giunta regionale del Piemonte n. 9-8080/2024

  Richiede, per le aggregazioni temporanee, il rispetto del modello organizzativo e del numero minimo di ore di servizio prestate dai volontari, senza imporre la prevalenza della componente volontaristica rispetto al lavoro dipendente nell'organizzazione specifica del servizio.

• art. 4 Allegato A alla deliberazione della Giunta regionale del Piemonte n. 9-8080/2024

  È richiamato con riferimento ai requisiti e alle regole applicabili alle aggregazioni temporanee di scopo.

• art. 5.1.c Allegato A alla deliberazione della Giunta regionale del Piemonte n. 9-8080/2024

  un massimo di 5 punti siano attribuiti “in base all'anno di costituzione” alle organizzazioni di volontariato partecipanti

  Il criterio dell'anzianità di costituzione consente di valorizzare la continuità storica dell'organizzazione, senza limitarsi alla data di iscrizione al Registro unico nazionale del Terzo settore.

• art. 5 dell'avviso di selezione

  Prevede la valutazione dell'anno di costituzione, dell'esperienza nei servizi di emergenza urgenza e della capacità organizzativa, compresa quella delle aggregazioni temporanee.

• art. 6 dell'avviso di selezione

  Prevede l'esclusione dalla valutazione dell'offerta economica quando il concorrente riporti uno scostamento superiore a cinque punti rispetto alla migliore offerta tecnica.

• art. 68, comma 11, d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato come espressione del superamento della rigida corrispondenza tra requisiti, quote di partecipazione e quote di esecuzione nei raggruppamenti; il giudice lo utilizza quale argomento sistematico, pur ritenendo non applicabile il Codice dei contratti pubblici alla procedura in esame.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previa verifica dell'integrità del contraddittorio e avviso alle parti.

• artt. 121, 122 e 124 c.p.a.

  Le domande di inefficacia delle convenzioni, subentro e risarcimento erano state proposte in via consequenziale, ma sono rimaste assorbite dal rigetto della domanda di annullamento.

Massime di principio

• Quando un servizio di trasporto sanitario di emergenza urgenza è affidato in convenzione a organizzazioni di volontariato ai sensi degli artt. 56 e 57 del d.lgs. 117/2017, la procedura appartiene al modello dell'amministrazione condivisa e non costituisce una gara per l'aggiudicazione di un appalto di servizi, salvo diversa qualificazione risultante dagli atti della procedura.
• La trasformazione di un'articolazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico ad associazione di diritto privato non determina, di per sé, una discontinuità dell'esperienza istituzionale, organizzativa e funzionale: ove la normativa di riorganizzazione preveda il subentro nei rapporti attivi e passivi, l'anzianità e l'esperienza pregresse possono essere valorizzate nella selezione, se l'avviso attribuisce rilievo all'anno di costituzione e all'esperienza maturata.
• La prevalenza dell'attività di volontariato richiesta per qualificare un'organizzazione come organizzazione di volontariato riguarda la struttura della singola associazione e non impone necessariamente che, nello specifico servizio affidato, le ore rese dai volontari siano maggiori di quelle rese da lavoratori dipendenti, purché siano rispettati i requisiti minimi di volontariato stabiliti dall'avviso e dalla disciplina applicabile.
• Nelle aggregazioni temporanee di organizzazioni di volontariato, in assenza di una specifica prescrizione dell'avviso, la quota di partecipazione non deve necessariamente corrispondere alla quota dei costi sostenuti o alla quota di esecuzione del servizio; la ripartizione interna delle risorse e delle attività rientra nell'autonomia organizzativa dei soggetti aggregati, salvo il rispetto dei requisiti minimi di ammissione.
• L'omessa allegazione dei verbali a una deliberazione di affidamento non comporta automaticamente l'illegittimità dell'atto quando i verbali siano stati regolarmente formati e sottoscritti, siano stati successivamente allegati a un atto integrativo, pubblicati e messi a disposizione dell'interessato mediante accesso agli atti, purché non risulti un'effettiva lesione delle garanzie di conoscibilità e difesa.

Come è indicizzato