Tribunale, Ordinanza T-518/21

Inammissibilità del ricorso contro le linee guida sui prodotti in plastica monouso

La pronuncia riguarda un ricorso per annullamento proposto da un’associazione di operatori del settore degli imballaggi in carta/cartone contro alcune parti delle linee guida della Commissione europea adottate in relazione alla direttiva (UE) 2019/904. Il Tribunale, decidendo sulla sola eccezione di irricevibilità/inammissibilità sollevata dalla Commissione, ha escluso che il documento impugnato fosse un atto suscettibile di ricorso ex articolo 263 TFUE.

Fatti e procedimento

La direttiva (UE) 2019/904, adottata sul fondamento, tra l’altro, dell’articolo 192, paragrafo 1, TFUE, mira a prevenire e ridurre l’impatto di alcuni prodotti in plastica sull’ambiente e sulla salute umana, promuovendo al contempo la transizione verso un’economia circolare. L’articolo 12, secondo comma, della direttiva incarica la Commissione di pubblicare, previa consultazione degli Stati membri, linee guida con esempi di ciò che deve intendersi per prodotto in plastica monouso.

La European Paper Packaging Alliance contestava, in sostanza, l’interpretazione della Commissione degli articoli 3, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2019/904, nella parte in cui le linee guida qualificavano come prodotti in plastica monouso anche alcuni prodotti in carta o cartone con rivestimento polimerico. La Commissione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che le linee guida non producono effetti giuridici vincolanti.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 263 TFUE, sui ricorsi di annullamento;
• l’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, per distinguere tra atti di esecuzione vincolanti e linee guida non vincolanti;
• la direttiva (UE) 2019/904, in particolare gli articoli 1, 2, 3, 4-10 e 12;
• il regolamento di procedura del Tribunale, articolo 130, per la decisione sull’eccezione senza esame del merito;
• la direttiva 94/62/CE, richiamata nel contesto del rapporto tra discipline settoriali;
• il regolamento (CE) n. 1907/2006, richiamato per la definizione di "plastica".

Ragionamento del Tribunale sulla natura dell’atto impugnato

Il Tribunale ricorda che sono impugnabili gli atti delle istituzioni dell’Unione, qualunque ne sia la forma, solo se sono destinati a produrre effetti giuridici vincolanti. La valutazione va compiuta in base alla sostanza dell’atto, al suo contenuto, al contesto di adozione e ai poteri dell’istituzione autrice.

Esaminando il contenuto delle linee guida, il Tribunale osserva che la Commissione vi dichiara espressamente che il documento:

• fornisce orientamenti sull’interpretazione e l’attuazione della direttiva;
• contiene esempi non esaustivi e meramente illustrativi;
• riflette il punto di vista della Commissione;
• non è giuridicamente vincolante;
• non può sostituirsi all’interpretazione vincolante che spetta alla Corte di giustizia.

È vero che alcuni passaggi sono formulati in termini apparentemente imperativi, ma tali espressioni isolate vanno lette alla luce dell’introduzione, che esclude senza ambiguità ogni vincolatività. Pertanto, il contenuto complessivo del documento depone contro la sua impugnabilità.

Contesto normativo e poteri della Commissione

Nel valutare il contesto, il Tribunale sottolinea che l’articolo 12, secondo comma, della direttiva 2019/904 affida alla Commissione il compito di adottare linee guida e esempi per chiarire ulteriormente se un prodotto debba essere considerato un prodotto in plastica monouso. La norma non le conferisce il potere di modificare la definizione legislativa di cui all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, né di ampliare o restringere la portata della direttiva.

Il Tribunale osserva inoltre che, quando il legislatore dell’Unione ha voluto attribuire alla Commissione il potere di adottare atti di esecuzione vincolanti ai sensi dell’articolo 291, paragrafo 2, TFUE, lo ha fatto espressamente in altre disposizioni della stessa direttiva. Il fatto che nell’articolo 12 siano previste solo “guidelines” e non atti di esecuzione vincolanti rafforza la conclusione che il legislatore non abbia voluto attribuire vincolatività al documento contestato.

Risposta agli argomenti della ricorrente

La ricorrente sosteneva che le linee guida avrebbero di fatto definito in modo uniforme il campo di applicazione della direttiva, imponendo obblighi nuovi e quindi producendo effetti vincolanti. Il Tribunale respinge l’argomento: la direttiva contiene già le definizioni di base, mentre le linee guida servono soltanto a chiarire, con esempi, la loro applicazione concreta.

È respinta anche l’argomentazione secondo cui il linguaggio usato dalla Commissione indurrebbe gli operatori a ritenere il documento vincolante. Secondo il Tribunale, il criterio decisivo è la percezione complessiva del destinatario, e qui l’introduzione del documento elimina ogni dubbio sulla sua natura non vincolante. La possibile influenza persuasiva sugli Stati membri è qualificata come mero effetto di fatto, non come effetto giuridico vincolante.

Analogamente, la pubblicazione nella serie C della Gazzetta ufficiale non conferisce da sola natura vincolante al documento. Al contrario, la collocazione nella serie C è coerente con il carattere informativo, raccomandatorio o orientativo del testo.

Infine, il Tribunale esclude che il documento impugnato aggiunga obblighi nuovi rispetto alla direttiva, richiamando la giurisprudenza invocata dalla ricorrente solo per distinguerne il caso concreto: nella precedente sentenza citata, la comunicazione contestata aveva effettivamente aggiunto obblighi ai destinatari, mentre qui ciò non avviene.

Tutela giurisdizionale effettiva

Il Tribunale precisa che l’inammissibilità del ricorso non compromette la tutela giurisdizionale effettiva. Gli operatori possono contestare dinanzi ai giudici nazionali le misure di recepimento o applicazione adottate dagli Stati membri; tali giudici possono o devono, se del caso, adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale per l’interpretazione della direttiva.

Dispositivo

Il Tribunale:

• dichiara il ricorso irricevibile/inammissibile;
• ritiene superfluo pronunciarsi sulle domande di intervento di Paesi Bassi, Parlamento e Consiglio;
• condanna la ricorrente alle spese, salvo quelle relative agli interventi, che restano a carico di ciascuna parte interveniente e delle parti principali secondo quanto statuito.

Principio affermato

Le linee guida della Commissione adottate su mandato dell’articolo 12, secondo comma, della direttiva (UE) 2019/904 non sono impugnabili quando si limitano a fornire chiarimenti interpretativi ed esempi, dichiarandosi espressamente non vincolanti; la loro possibile incidenza pratica non basta a trasformarle in atti suscettibili di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.