Corte di giustizia, Sentenza C-92/23

Inadempimento dell’Ungheria in materia di frequenze radio e libertà dei media

La causa è un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione contro l’Ungheria. Il contenzioso riguarda le decisioni e le norme nazionali applicate a Klubrádió, radio commerciale ungherese, in relazione alla proroga e alla successiva riassegnazione della frequenza FM 92,9.

Fatti e svolgimento del procedimento

Klubrádió trasmetteva da anni a Budapest e aveva ottenuto nel 2014 un contratto di radiodiffusione per la frequenza MHz 92,9, prorogabile una volta. Nel 2019 ha chiesto la proroga del diritto d’uso; il Consiglio per i media l’ha negata con decisione dell’8 settembre 2020, fondandosi sull’articolo 48, paragrafo 7, della legge sui media, che esclude la proroga in caso di violazioni gravi o reiterate accertate con decisione definitiva. Successivamente è stata bandita una gara per la stessa frequenza; Klubrádió ha partecipato, ma la sua offerta è stata dichiarata nulla con decisione del 10 marzo 2021. Durante il periodo successivo alla scadenza del contratto, la frequenza è rimasta inutilizzata per un intervallo significativo.

Normativa UE rilevante

La Corte ha esaminato la direttiva autorizzazioni 2002/20/CE, la direttiva quadro 2002/21/CE, la direttiva concorrenza 2002/77/CE e, per il periodo successivo al recepimento, la direttiva (UE) 2018/1972. Centrale è anche l’articolo 11 della Carta, oltre all’articolo 51, paragrafo 1, che delimita l’ambito di applicazione della Carta quando gli Stati membri attuano il diritto UE.

Applicabilità del diritto dell’Unione e della Carta

La Corte ha respinto la tesi ungherese secondo cui la materia riguarderebbe solo la concessione del diritto di fornire servizi di media, estranea al quadro UE sulle comunicazioni elettroniche. Ha rilevato che, nel sistema ungherese, il diritto di fornire servizi di media e l’uso della frequenza radio sono strettamente collegati e che le misure contestate incidono direttamente sull’assegnazione di diritti d’uso dello spettro radio. Di conseguenza, il quadro normativo UE era applicabile e, trattandosi di attuazione del diritto dell’Unione, era applicabile anche la Carta, in particolare l’articolo 11 sulla libertà di espressione e sui media.

Applicabilità ratione temporis della direttiva 2018/1972

La Corte ha respinto anche l’eccezione temporale ungherese. La direttiva 2018/1972 ha rifuso il quadro precedente, sostituendo le direttive 2002/20 e 2002/21 dal 21 dicembre 2020. Per la Corte, l’obbligo di fondare l’attribuzione dei diritti d’uso su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati permaneva e l’argomento dell’Ungheria non poteva essere accolto.

Ricevibilità delle censure

La Corte ha ammesso che un ricorso per inadempimento può riguardare anche decisioni amministrative individuali, non solo atti generali o prassi consolidate. Ha quindi dichiarato ricevibili le censure contro le decisioni controverse. Ha invece dichiarato irricevibile la doglianza relativa al principio di leale cooperazione, poiché la Commissione non l’aveva realmente sviluppata come motivo autonomo.

Diniego di proroga: proporzionalità e buon andamento

Sul primo blocco di censure, la Corte ha ritenuto che l’articolo 48, paragrafo 7, della legge sui media violi il principio di proporzionalità. La norma, così come interpretata e applicata, impone un diniego automatico della proroga quando vi sia una violazione reiterata, senza consentire una valutazione caso per caso della gravità concreta dell’infrazione e delle conseguenze del diniego sull’accesso alla frequenza radio. La Corte ha distinto il procedimento sanzionatorio, in cui si valuta la gravità dell’infrazione, dal procedimento sulla proroga, che dovrebbe invece verificare se il rifiuto sia davvero necessario e proporzionato. Quanto alla decisione di diniego, essa è stata giudicata sproporzionata e adottata oltre il termine di sei settimane previsto dall’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva autorizzazioni, con violazione anche del principio di buon andamento. La censura di discriminazione su questo punto è stata invece respinta per insufficienza di prova comparativa.

Gara d’appalto e decisione di nullità

Quanto alla gara per la frequenza MHz 92,9 e alla decisione di nullità, la Corte ha riscontrato violazioni dei principi di trasparenza e proporzionalità. Due dei tre motivi di nullità riguardavano irregolarità minime del modulo di offerta: la mancata descrizione di un programma ritenuto dal Consiglio per i media non qualificabile come semplice ritrasmissione e una discordanza di cinque minuti nella durata di un altro programma. Secondo la Corte, tali difformità avrebbero dovuto poter essere chiarite o corrette, poiché erano di lieve entità e non incidevano sugli elementi sostanziali della candidatura. Il terzo motivo di nullità, relativo al piano aziendale e finanziario, è stato ritenuto fondato su un criterio non previsto chiaramente nel bando: il carattere negativo del patrimonio netto e l’impossibilità di coprire i costi con il solo fatturato netto. La Corte ha osservato che tale requisito non risultava in modo chiaro, preciso e univoco dalla lex specialis, e che comunque era sproporzionato escludere un operatore stabile come Klubrádió sulla base di quel solo dato finanziario. La Corte ha inoltre ritenuto che il ritardo nell’organizzazione della gara abbia compromesso una gestione efficiente dello spettro radio, in violazione dell’articolo 8, paragrafo 2, lettera d), e dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva quadro, nonché del principio di buon andamento.

Diritti temporanei e articolo 65, paragrafo 11, della legge sui media

La Corte ha esaminato la norma che consente i contratti amministrativi temporanei solo ai fornitori il cui diritto sia già stato prorogato una volta. Ha respinto la censura di discriminazione, ritenendo non comparabili la situazione del soggetto che attende una gara d’appalto e quella dell’ex titolare in una fase transitoria e urgente. Ha però accolto la censura di proporzionalità: poiché l’articolo 48, paragrafo 7, già esclude in modo automatico la proroga, l’articolo 65, paragrafo 11, ne trae conseguenze ulteriormente restrittive e impedisce, in modo sproporzionato, di mantenere l’uso provvisorio della frequenza. È stata invece respinta la censura sull’obbligo di gestione efficace dello spettro radio, perché la Commissione non aveva dimostrato in modo specifico che il rifiuto di un contratto temporaneo fosse stato effettivamente richiesto e negato.

Libertà di espressione e libertà dei media

La Corte ha affermato che la concessione dei diritti d’uso delle frequenze radio incide direttamente sulla libertà di espressione e sulla libertà dei media, ai sensi dell’articolo 11 della Carta. Limitare l’accesso di una radio a una frequenza analogica non è neutralizzato dal fatto che essa possa trasmettere via Internet, perché la radiodiffusione terrestre resta un canale essenziale di diffusione e di ricezione delle informazioni. La Corte ha quindi ritenuto che la decisione di diniego e la decisione di nullità, insieme alle norme nazionali che ne hanno costituito la base, abbiano comportato un’ingerenza sproporzionata nella libertà dei media. Ha osservato che le infrazioni contestate a Klubrádió erano di natura formale o comunque non tali, da sole, da giustificare l’esclusione dal mercato radiofonico.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato l’Ungheria inadempiente sotto molteplici profili: per la decisione di diniego, per l’articolo 48, paragrafo 7, della legge sui media, per il ritardo nella decisione, per la gara d’appalto e la decisione di nullità, per l’articolo 65, paragrafo 11, e per la violazione dell’articolo 11 della Carta. Il ricorso è stato respinto solo per la censura di discriminazione relativa ai diritti temporanei e per una specifica doglianza sulla gestione efficace dello spettro radio.