Provvedimento AGCM A536 n. 28255 del 03/06/2020

Ostacoli al subentro di Autolinee Toscane nella gestione del TPL toscano

Il provvedimento riguarda la gara europea bandita dalla Regione Toscana per l’affidamento del lotto unico regionale dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, urbano ed extraurbano. L’AGCM esamina le condotte di ONE S.c. a r.l. e delle numerose imprese consorziate, gestori uscenti del servizio, che avrebbero ostacolato il subentro di Autolinee Toscane S.p.A., aggiudicataria definitiva della gara. Il provvedimento ha natura di avvio dell’istruttoria e di adozione di misure cautelari provvisorie; non contiene un accertamento definitivo né sanzioni.

Parti e origine del procedimento

Autolinee Toscane ha presentato una denuncia il 15 ottobre 2019, successivamente integrata, segnalando reiterati comportamenti ostruzionistici dei gestori uscenti e di ONE. La Regione Toscana ha presentato una propria denuncia l’11 marzo 2020, chiedendo l’intervento dell’Autorità ai sensi dell’art. 102 TFUE e l’adozione di misure cautelari ex art. 14-bis della legge n. 287/1990.

ONE è stata costituita nel dicembre 2017 per assumere, in proprio e per conto delle consorziate, gli obblighi derivanti dal Contratto Ponte stipulato con la Regione Toscana per garantire la continuità dei servizi nelle more della conclusione della gara e del subentro del nuovo aggiudicatario. Le imprese coinvolte comprendono, tra le altre, ATAF&Linea, Ataf Gestioni, Li-nea, Tiemme, Siena Mobilità, ByBus, BusItalia-Sita Nord, CTT Nord, Vaibus, Trasporti Toscani, Consorzio Pisano Trasporti, Etruria Mobilità, BluBus, Copit, Consorzio Autolinee Pratesi, Autolinee Mugello Valdisieve, Autolinee Chianti Valdarno, PiùBus e le rispettive imprese proprietarie o collegate indicate nel provvedimento.

Gara e ritardi nel subentro

La Regione Toscana ha bandito nel 2013 la gara per l’affidamento del lotto unico regionale. Alla procedura hanno partecipato Autolinee Toscane e il consorzio Mobit, composto in larga parte dagli attuali gestori uscenti. Dopo il contenzioso amministrativo e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, la Regione ha nuovamente aggiudicato il servizio ad Autolinee Toscane con decreto del 19 aprile 2019. La legittimità della prosecuzione della gara e dell’aggiudicazione è stata successivamente confermata dal Consiglio di Stato; il ricorso di Mobit contro la rinnovata aggiudicazione è stato respinto dal TAR Toscana nel marzo 2020, pur essendo stato successivamente impugnato dinanzi al Consiglio di Stato.

In attesa del subentro, la Regione ha dovuto mantenere il servizio tramite atti di imposizione d’obbligo adottati ai sensi del Regolamento CE n. 1370/2007. L’avvio del servizio da parte di Autolinee Toscane, inizialmente previsto per il 1° gennaio 2020, è stato prima rinviato al 1° giugno 2020 e poi al 1° luglio 2020.

Mercati rilevanti e posizioni dominanti

Il mercato del prodotto individuato dall’Autorità è quello dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma, urbani ed extraurbani. Sotto il profilo geografico, l’Ambito Regionale Toscano è articolato in diversi bacini d’utenza, ciascuno servito in regime di monopolio dal rispettivo gestore uscente.

Secondo l’AGCM, ogni gestore uscente detiene quindi una posizione dominante nel proprio bacino. I gestori, anche attraverso ONE, dispongono inoltre in via esclusiva dei beni essenziali mobili e immobili, del personale e delle informazioni necessari per la prosecuzione del servizio e per il trasferimento al nuovo aggiudicatario. Tale disponibilità esclusiva deriva dalla struttura del mercato e dagli obblighi previsti dalla legge regionale, dagli atti di gara, dal Contratto Ponte e dal relativo allegato M.

Condotte contestate

La documentazione acquisita induce l’Autorità a ritenere che i gestori uscenti, anche per il tramite di ONE, abbiano posto in essere una strategia omissiva, dilatoria e ostruzionistica diretta a ritardare o impedire il subentro di Autolinee Toscane. In particolare, sarebbero state omesse o incomplete le seguenti attività:

• trasmissione delle informazioni sui referenti bancari, sul credito ipotecario residuo e sugli atti necessari alla cancellazione delle ipoteche gravanti sugli immobili;
• prestazione delle garanzie obbligatorie relative agli immobili il cui valore era stato contestato, nonostante la determinazione provvisoria del corrispettivo da parte della Regione;
• trasmissione di documenti e certificazioni relativi agli immobili, tra cui APE, certificati di destinazione urbanistica e certificazioni ambientali;
• completamento delle pratiche di regolarizzazione edilizia, urbanistica e catastale necessarie per la stipula degli atti notarili;
• trasmissione dei dati contabili e tecnici necessari alla valorizzazione dei sistemi AVM, inclusi tipologia, quantità, costo storico, ammortamenti, contributi pubblici e valore residuo;
• trasmissione dei dati sugli abbonamenti di durata superiore al mese, compreso il codice univoco di associazione tra titolo e utente e l’ambito territoriale di validità;
• partecipazione e collaborazione effettiva alle attività previste dai cronoprogrammi e alla stipula degli atti di trasferimento.

La Regione ha inoltre contestato la mancata trasmissione di dati necessari a garantire la continuità degli abbonamenti e la corretta gestione degli utenti da parte del nuovo operatore.

Valutazione preliminare dell’Autorità

L’AGCM ritiene che la mancata trasmissione delle informazioni e la mancata esecuzione degli atti propedeutici abbiano ostacolato il trasferimento dei beni essenziali e la sottoscrizione del contratto di servizio con Autolinee Toscane. Poiché tali beni e informazioni erano nella disponibilità esclusiva dei gestori uscenti, la condotta avrebbe impedito alla concorrenza per il mercato di produrre i propri effetti.

Il protrarsi dello stallo avrebbe consentito ai gestori uscenti di continuare a gestire il servizio oltre il termine previsto per il subentro, costringendo la Regione a ricorrere ad atti d’obbligo temporanei. Secondo la Regione, tali modalità risultavano più onerose rispetto agli esiti della gara e non consentivano un’efficace riorganizzazione della rete, particolarmente necessaria in vista della ripresa scolastica e delle esigenze organizzative derivanti dall’emergenza COVID-19.

L’Autorità qualifica provvisoriamente la condotta come potenziale abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 TFUE. Il riferimento al diritto dell’Unione è motivato dall’idoneità della condotta a incidere su una gara di rilevanza europea e sui flussi commerciali tra Stati membri, potendo riguardare operatori italiani e stranieri attivi nel settore del trasporto pubblico locale.

Fumus boni iuris e periculum in mora

L’AGCM ravvisa il fumus boni iuris nella probabilità elevata che le omissioni e i ritardi descritti costituiscano condotte abusive volte a ostacolare il subentro del nuovo gestore.

Quanto al periculum in mora, l’Autorità evidenzia che il ritardo avrebbe potuto produrre un danno grave e irreparabile alla concorrenza per il mercato. La prosecuzione temporanea della gestione da parte degli uscenti avrebbe infatti impedito l’attuazione degli effetti competitivi della gara, determinando maggiori costi per l’Amministrazione e potenziali disservizi e maggiori costi per gli utenti.

La necessità di consentire alla Regione di riorganizzare il servizio prima della ripresa delle attività scolastiche ha contribuito alla valutazione di estrema urgenza. L’Autorità ha quindi ritenuto che un intervento successivo alla conclusione dell’istruttoria non sarebbe stato sufficiente a ripristinare integralmente le condizioni concorrenziali.

Misure cautelari provvisorie

Ai sensi dell’art. 14-bis della legge n. 287/1990, l’AGCM ha avviato il procedimento cautelare e ha ordinato alle imprese destinatarie di trasmettere, ciascuna per la propria competenza, entro dieci giorni dalla notifica:

• le informazioni necessarie alla cancellazione delle ipoteche;
• i dati e documenti relativi agli immobili essenziali, limitatamente agli elementi indicati nella sezione IV.1.3;
• i dati tecnici ed economici necessari alla valorizzazione dei sistemi AVM;
• i dati completi sugli abbonamenti, inclusi i codici identificativi disponibili e l’ambito territoriale di validità.

Le imprese devono inoltre trasmettere, entro dieci giorni dalla notifica, un’informativa sulle iniziative adottate in esecuzione della misura. La misura è stata adottata provvisoriamente inaudita altera parte, in ragione dell’urgenza, e potrà essere confermata, modificata o revocata dopo lo svolgimento del subprocedimento cautelare.

Avvio dell’istruttoria e termini

L’Autorità ha deliberato l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’art. 14 della legge n. 287/1990 nei confronti di ONE e delle imprese indicate nel dispositivo, per accertare l’eventuale violazione dell’art. 102 TFUE.

È stato fissato un termine di sessanta giorni dalla notifica per l’esercizio del diritto di audizione nell’ambito dell’istruttoria. Nel subprocedimento cautelare, le parti dispongono invece di dieci giorni dalla notifica per presentare memorie e documenti e chiedere di essere sentite dal Collegio. Il procedimento deve concludersi entro il 31 luglio 2021. Il provvedimento non prevede, in questa fase, alcuna sanzione pecuniaria o accertamento definitivo dell’infrazione.