Sentenza n. 809/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, aggiudicataria di un'area comunale destinata all'installazione di apparati di trasmissione radio, ha impugnato la determinazione negativa della conferenza di servizi e gli atti presupposti. Ha dedotto: 1) contraddittorietà dell'azione amministrativa e violazione dei principi di correttezza e buona amministrazione, poiché il Comune aveva prima assegnato l'area per l'installazione di reti di telecomunicazioni e poi negato l'autorizzazione senza revocare o annullare l'aggiudicazione; 2) errore di diritto, per avere il Comune qualificato come dissenso ostativo il parere della Soprintendenza, che era stato espresso a titolo consultivo, in assenza di un vincolo paesaggistico formale; 3) illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e contrasto con le precedenti determinazioni, per avere il Comune disatteso il parere della Commissione comunale per il paesaggio, che aveva ritenuto l'intervento ammissibile con una misura di mitigazione, e avere invece attribuito prevalenza al parere non vincolante della Soprintendenza; 4) violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e ulteriore carenza di istruttoria e motivazione, per non avere valutato concretamente la relazione paesistica, le fotosimulazioni e le soluzioni di mitigazione proposte, limitandosi a richiamare la vicinanza del Castello di Belforte e la notevole altezza dell'impianto; 5) violazione del principio di leale cooperazione di cui all'art. 4, par. 3, TUE e della disciplina ministeriale sulle reti di comunicazione elettronica, per avere il Comune introdotto una barriera all'attuazione degli obiettivi europei di diffusione delle reti.

La decisione

Il TAR ha esaminato congiuntamente il secondo, terzo e quarto motivo e li ha ritenuti fondati. L'area non era sottoposta a un formale vincolo paesaggistico: la classificazione PAE prevista dal PGT comunale costituisce una prescrizione urbanistica e non può istituire autonomamente un vincolo paesaggistico, che deve derivare da una dichiarazione di notevole interesse pubblico o dalla pianificazione paesaggistica regionale ai sensi del d.lgs. 42/2004. Ne consegue che il parere della Soprintendenza, dalla stessa qualificato come consultivo e reso in assenza di profili di competenza, non era né obbligatorio né vincolante e non poteva essere trattato dal Comune come dissenso ostativo ai sensi dell'art. 44 d.lgs. 259/2003. Il Comune ha inoltre illogicamente attribuito prevalenza al parere facoltativo della Soprintendenza, ignorando quello della Commissione comunale per il paesaggio, organo tecnico competente che aveva ammesso l'intervento subordinandolo alla piantumazione di essenze sempreverdi, misura alla quale la società aveva aderito. La qualificazione di tale misura come ininfluente è stata ritenuta apodittica e non adeguatamente motivata. La determinazione è stata altresì annullata per difetto di istruttoria e motivazione, poiché il Comune non ha svolto una valutazione autonoma e concreta della relazione paesistica, delle fotosimulazioni e dell'effettivo impatto visivo, limitandosi a un richiamo astratto alla vicinanza del complesso monumentale e all'altezza della stazione radio base. L'altezza e la visibilità dell'infrastruttura, essendo caratteristiche funzionali alla copertura radio, non possono da sole giustificare un giudizio paesaggistico negativo né tradursi in una sostanziale opzione zero; occorre valutare l'ingombro visivo e le modalità di realizzazione, perseguendo il contenimento dell'impatto e non la sua completa eliminazione. Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento degli atti impugnati e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  La disciplina dell'autorizzazione per gli impianti di comunicazione elettronica non consente di attribuire efficacia ostativa a un parere della Soprintendenza che, in assenza di vincolo paesaggistico, sia stato reso a titolo meramente consultivo.

• art. 136 d.lgs. 42/2004

  I vincoli paesaggistici derivano, tra l'altro, da specifici provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico; non possono essere istituiti dal PGT comunale.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica regionale costituisce una fonte di vincoli paesaggistici; il PGT comunale ha funzione ricognitiva e di recepimento dei vincoli sovraordinati, non istitutiva.

• art. 3 l. 241/1990

  La determinazione negativa deve esporre una motivazione autonoma, concreta e coerente, fondata su un'adeguata istruttoria degli elementi progettuali e delle misure di mitigazione; non è sufficiente un richiamo generico a un parere consultivo.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Nella conferenza di servizi l'amministrazione deve valutare effettivamente le osservazioni e le condizioni eventualmente idonee a superare il dissenso, senza trasformare la tutela paesaggistica in un divieto assoluto dell'intervento.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L'obbligo di correttezza e collaborazione dell'amministrazione è stato richiamato dalla ricorrente per contestare la contraddizione tra l'assegnazione dell'area per finalità di telecomunicazioni e il successivo diniego, ma la decisione si fonda principalmente sui vizi relativi alla qualificazione del vincolo e alla valutazione dei pareri.

• art. 4, par. 3, TUE

  La ricorrente ha invocato il principio di leale cooperazione in relazione agli obiettivi europei di diffusione delle reti di comunicazione elettronica; il giudice ha definito la controversia sulla base dei vizi paesaggistici e procedimentali senza sviluppare autonomamente tale censura.

Massime di principio

• Un PGT comunale può dettare prescrizioni urbanistiche di tutela del paesaggio, ma non può istituire autonomamente un vincolo paesaggistico ai sensi del d.lgs. 42/2004; il vincolo deve derivare da uno specifico provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico o dalla pianificazione paesaggistica regionale.
• In assenza di un formale vincolo paesaggistico, il parere della Soprintendenza reso a titolo consultivo non è obbligatorio né vincolante e non può essere qualificato dall'amministrazione come dissenso ostativo al rilascio dell'autorizzazione per un impianto di comunicazione elettronica.
• Quando l'organo tecnico competente ammette un impianto subordinandolo a misure di mitigazione e il proponente dichiara di accettarle, l'amministrazione non può disattenderle apoditticamente né preferire, senza adeguata motivazione, un parere facoltativo e non vincolante di altro organo.
• Il diniego paesaggistico deve contenere una valutazione concreta e autonoma dell'impatto dell'opera, delle relazioni tecniche, delle fotosimulazioni e delle misure mitigative; il mero richiamo alla vicinanza di un bene monumentale o alla notevole altezza di una stazione radio base non è sufficiente.
• La visibilità e l'altezza di un'infrastruttura di telecomunicazioni, in quanto funzionali alla copertura radio, non possono costituire da sole ragioni ostative assolute; la valutazione deve riguardare la riduzione dell'ingombro visivo e le modalità di inserimento nel paesaggio, evitando una sostanziale opzione zero.

Come è indicizzato